Parere n. 877/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario con istanza sospensiva, proposto con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dalla signora -OMISSIS-, contro la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio (SABAP) per la Città Metropolitana di-OMISSIS- del Ministero della Cultura ed il Ministero della Cultura, avverso il provvedimento MIC MIC_SABAP--OMISSIS- 09/06/2025 0011947-P della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di-OMISSIS-, comunicato con PEC del 9 giugno 2025 concernente riesame del diniego del contributo statale per lavori presso l’immobile di proprietà della ricorrente.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeDiniego e archiviazione della richiesta di contributo statale per lavori di restauro e conservazione di un bene culturale vincolato.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza del 9 giugno 2025, comunicato tramite PEC, con cui è stata archiviata la richiesta di contributo presentata ai sensi degli artt. 31, 35 e 36 del d.lgs. 42/2004 per lavori di restauro e conservazione di una villa sottoposta a vincolo culturale. La richiesta è stata ritenuta non accoglibile perché presentata dopo la conclusione dei lavori e perché gli interventi erano stati eseguiti in difformità dalle prescrizioni dell’autorizzazione, con successiva rimessa in pristino. Sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione degli artt. 10-bis e 3 della l. 241/1990, dell’art. 31, comma 2, del d.lgs. 42/2004, dell’art. 21 del medesimo decreto legislativo e del decreto MIBAC/MEF n. 471 del 24 ottobre 2018, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione dei principi di leale collaborazione, buona fede e legittimo affidamento. La ricorrente ha inoltre chiesto l’accertamento del diritto al riesame e all’ottenimento dei contributi, il risarcimento e la condanna dell’amministrazione all’adozione di un provvedimento favorevole, oltre alla sospensione cautelare dell’atto.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto preliminarmente inammissibili le domande di accertamento e di condanna, comprese quelle risarcitorie e quelle dirette a ottenere un facere specifico, poiché estranee al petitum proponibile mediante ricorso straordinario ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. 1199/1971. Nel merito ha ritenuto il ricorso infondato e lo ha respinto. La Sezione ha chiarito che la contestualità prevista dall’art. 31, comma 2, del d.lgs. 42/2004 tra valutazione dell’intervento e valutazione della sua ammissibilità ai contributi non coincide necessariamente con la simultaneità della presentazione delle istanze, ma richiede che la loro scansione temporale consenta all’amministrazione di esaminarle nell’ambito di un procedimento o di subprocedimenti funzionalmente coordinati. Nel caso concreto, la richiesta di contributo era stata presentata quando i lavori erano ormai conclusi e dopo l’esecuzione di opere difformi dalle prescrizioni autorizzative, sicché l’amministrazione non era stata posta nelle condizioni di effettuare la valutazione complessiva richiesta dalla legge. È stata inoltre ritenuta legittima l’archiviazione della precedente istanza, considerato il carattere discrezionale della facoltà ministeriale di concorrere alla spesa e la perdita del presupposto fiduciario conseguente alla realizzazione di interventi abusivi o difformi, anche se successivamente ripristinati. Non è stata ravvisata la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, poiché mancavano i requisiti per l’avvio di un procedimento valutativo e l’esito non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies. Sono state respinte anche le censure relative alla motivazione, all’autotutela, alla buona fede, alla leale collaborazione e al legittimo affidamento. La domanda cautelare è stata dichiarata assorbita.
Osservazioni
Domande di accertamento e di condanna
Le domande di accertamento del diritto al riesame, di accertamento del diritto ai contributi e di condanna dell’amministrazione all’adozione di un provvedimento favorevole o al risarcimento del danno sono inammissibili in sede di ricorso straordinario. Il rimedio non consente la proposizione di azioni di condanna, né in forma specifica né per equivalente, ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. 1199/1971.
Contestualità tra autorizzazione e richiesta di contributo
La contestualità prevista dall’art. 31, comma 2, del d.lgs. 42/2004 non equivale necessariamente alla simultaneità della presentazione delle istanze. È tuttavia necessario che la sequenza temporale consenta all’amministrazione di valutare autorizzazione e ammissibilità al contributo nell’ambito del medesimo procedimento, o di procedimenti e subprocedimenti funzionalmente coordinati, anche ai fini della programmazione delle risorse finanziarie.
Presentazione della richiesta a lavori ultimati
La richiesta di ammissibilità ai contributi presentata quando i lavori sono ormai terminati non consente all’amministrazione di svolgere la valutazione complessiva dell’intervento richiesta dagli artt. 31 e 35 del d.lgs. 42/2004. Nel caso concreto, le tempistiche e le modalità delle istanze erano inidonee a consentire tale valutazione.
Violazione delle prescrizioni autorizzative
L’esecuzione di opere difformi dall’autorizzazione della Soprintendenza, anche se seguita dalla rimessa in pristino, può giustificare l’archiviazione della richiesta di contributo nell’esercizio della facoltà discrezionale prevista dall’art. 35 del d.lgs. 42/2004, poiché incide sul rapporto fiduciario tra amministrazione e privato.
Violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990
Non sussiste violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990 quando l’amministrazione si limita ad archiviare una richiesta priva dei requisiti necessari per l’avvio di una valutazione sull’ammissibilità ai contributi. In ogni caso, l’art. 21-octies esclude l’annullabilità dell’atto quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
Motivazione e autotutela
Il provvedimento di archiviazione è sufficientemente motivato mediante il richiamo alla realizzazione di opere abusive o difformi e alla precedente motivazione. Non sussiste inoltre un obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi favorevolmente su un’istanza di autotutela, avente natura meramente sollecitatoria.
Buona fede, leale collaborazione e legittimo affidamento
I doveri di correttezza e lealtà procedimentale gravano sia sull’amministrazione sia sul privato. Nel caso concreto, la condotta difforme dalle prescrizioni autorizzative è stata ritenuta incompatibile con tali doveri, mentre non è stata ravvisata alcuna violazione imputabile alla Soprintendenza né una lesione dell’affidamento.
Comunicazione di conclusione dei lavori
La comunicazione della Soprintendenza del 28 novembre 2025 relativa al buon esito dei lavori non incide sul diniego del contributo. Essa costituisce un atto dovuto a conclusione del procedimento autorizzatorio e non comporta il riconoscimento del diritto al finanziamento.
Norme richiamate
La domanda di risarcimento del danno è estranea al petitum deducibile con il ricorso straordinario.
Il ricorso straordinario non è esperibile per azioni di condanna, per domande di facere specifico o per domande risarcitorie, sia in forma specifica sia per equivalente.
Ricorso straordinario con presentazione diretta.
È richiamato quale base procedurale della proposizione diretta del ricorso straordinario.
L’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del soprintendente; l’autorizzazione è resa su progetto o descrizione tecnica e può contenere prescrizioni.
L’autorizzazione preventiva e il rispetto delle relative prescrizioni costituiscono presupposti essenziali dell’intervento conservativo.
art. 31, comma 2, d.lgs. 42/2004
In sede di autorizzazione, il soprintendente si pronuncia, a richiesta dell’interessato, sull’ammissibilità dell’intervento ai contributi statali previsti dagli articoli 35 e 37.
La norma distingue tra ammissibilità dell’intervento e successiva ammissione al finanziamento e richiede un coordinamento funzionale tra valutazione dell’intervento e valutazione contributiva.
Il Ministero ha facoltà di concorrere alla spesa sostenuta dal proprietario per gli interventi conservativi.
La concessione del contributo è oggetto di una facoltà discrezionale dell’amministrazione, esercitabile anche alla luce della regolare esecuzione dell’intervento e del rapporto fiduciario con il privato.
Il contributo è concesso a lavori ultimati e collaudati sulla spesa effettivamente sostenuta; il beneficiario deve restituire gli acconti se gli interventi non sono regolarmente eseguiti.
La disposizione disciplina l’erogazione del contributo e non elimina la necessità di una preventiva valutazione coordinata dell’intervento e della sua ammissibilità.
La censura di difetto di motivazione è stata respinta perché il provvedimento richiamava l’abuso o la difformità degli interventi e la motivazione della precedente archiviazione.
Non è necessario il preavviso di rigetto quando non sussiste un procedimento valutativo in senso proprio per mancanza dei requisiti necessari e l’atto non avrebbe potuto avere contenuto diverso.
Il vizio procedimentale non determina l’annullabilità quando, per la natura vincolata o per l’assenza dei presupposti, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990
I doveri di collaborazione e buona fede gravano non soltanto sull’amministrazione, ma anche sul privato nei rapporti procedimentali.
decreto MIBAC/MEF n. 471 del 24 ottobre 2018
Disposizioni attuative in materia di contributi previsti dall’articolo 35 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il decreto è richiamato quale disciplina attuativa e, in particolare, per la necessità di correlare la distribuzione delle risorse alle richieste pervenute nel medesimo periodo di riferimento.
art. 3, comma 2, lettera a), decreto MIBAC/MEF n. 471 del 24 ottobre 2018
La disposizione collega la distribuzione del budget disponibile all’ammontare delle richieste pervenute nel medesimo periodo di riferimento, rafforzando l’esigenza di coordinamento temporale delle istanze.
La domanda risarcitoria e di condanna proposta nel ricorso straordinario è stata ritenuta inammissibile, non essendo tali azioni proponibili mediante questo rimedio.
Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 3365/2025
La contestualità riguarda la valutazione amministrativa complessiva e non impone necessariamente la coincidenza della data di presentazione delle istanze.
Il principio è stato precisato nel senso che contestualità non equivale a simultaneità, ma richiede una presentazione temporalmente coordinata e funzionale alla valutazione congiunta.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non sono proponibili domande di condanna, comprese quelle dirette a ottenere un facere specifico o il risarcimento del danno, sia in forma specifica sia per equivalente.
- La contestualità tra autorizzazione di un intervento su bene culturale e valutazione della sua ammissibilità ai contributi non richiede necessariamente la simultanea presentazione delle istanze, ma impone una scansione temporale che consenta all’amministrazione di svolgere una valutazione complessiva nell’ambito di procedimenti o subprocedimenti funzionalmente coordinati.
- La presentazione della richiesta di contributo dopo la conclusione dei lavori può impedire all’amministrazione di valutare preventivamente l’opportunità dell’intervento, la sua conformità alle prescrizioni autorizzative e la programmazione delle risorse, con conseguente legittima archiviazione dell’istanza.
- La concessione dei contributi previsti dall’art. 35 del d.lgs. 42/2004 costituisce esercizio di una facoltà discrezionale del Ministero e non consegue automaticamente al rilascio dell’autorizzazione ai lavori né alla loro successiva regolare conclusione.
- La realizzazione di lavori in difformità dall’autorizzazione su un bene culturale può legittimamente incidere sulla valutazione contributiva e sul rapporto fiduciario tra amministrazione e privato, anche quando le opere siano successivamente ripristinate.
- I doveri di buona fede, correttezza e leale collaborazione nei rapporti amministrativi gravano su entrambe le parti; la loro violazione da parte del privato può escludere la configurabilità di un legittimo affidamento tutelabile nei confronti dell’amministrazione.
Diniego di contributi per il restauro di un bene culturale vincolato
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una proprietaria privata contro la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio e il Ministero della Cultura, in relazione all’archiviazione della richiesta di contributo statale per lavori di restauro e conservazione di una villa sottoposta a vincolo culturale ai sensi del d.lgs. 42/2004.
Premesse e svolgimento dei lavori
La ricorrente aveva richiesto contributi ai sensi degli artt. 31, 35 e 36 del Codice dei beni culturali. L’immobile era stato sottoposto a vincolo nel 2023 e i lavori erano stati avviati previa acquisizione delle autorizzazioni degli enti competenti.
Nel corso dell’esecuzione, in alcune stanze erano state realizzate opere diverse da quelle autorizzate dalla Soprintendenza: invece della copertura degli affreschi mediante cartongesso, era stata eseguita un’intonacatura con materiale dichiarato rimovibile. A seguito del sopralluogo, la Soprintendenza aveva qualificato gli interventi come difformi e abusivi, chiedendo una perizia per la rimessa in pristino mediante descialbo. La proprietà aveva successivamente provveduto al ripristino.
Richieste di contributo e provvedimento impugnato
Una prima richiesta di contributo, presentata nel 2024, era stata respinta in ragione della difformità degli interventi rispetto all’autorizzazione. Nel maggio 2025 la ricorrente aveva presentato una nuova istanza, ma la Soprintendenza, con provvedimento del 9 giugno 2025, ne aveva disposto l’archiviazione.
Il diniego era fondato su due elementi principali: la richiesta era stata presentata quando i lavori erano già terminati e gli interventi erano stati in parte oggetto di abuso edilizio e successiva rimessa in pristino. La Soprintendenza richiamava inoltre il decreto MIBAC/MEF n. 471 del 24 ottobre 2018, relativo alle modalità attuative dei contributi previsti dall’art. 35 del Codice dei beni culturali.
Domande e motivi del ricorso
La ricorrente aveva impugnato il diniego e gli atti connessi, chiedendo anche la sospensione cautelare, l’accertamento del diritto al riesame e all’ottenimento del contributo, nonché la condanna dell’amministrazione all’adozione di un provvedimento favorevole e al risarcimento del danno.
I motivi riguardavano:
- la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990 e delle garanzie partecipative;
- la violazione dell’art. 31, comma 2, del d.lgs. 42/2004;
- il rapporto tra autorizzazione ai lavori e richiesta di contributo;
- il difetto di motivazione e di istruttoria;
- l’eccesso di potere e la contraddittorietà dell’azione amministrativa;
- la violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione e legittimo affidamento.
La ricorrente richiamava la sentenza del Consiglio di Stato n. 3365/2025, sostenendo che la legge non imponesse la presentazione simultanea della domanda di autorizzazione e di quella di contributo.
Inammissibilità delle domande di accertamento e condanna
La Sezione ha dichiarato preliminarmente inammissibili le domande di accertamento e di condanna. In base all’art. 8 del d.P.R. 1199/1971 e alla giurisprudenza richiamata, il ricorso straordinario non è sede idonea per azioni di condanna, per domande dirette all’adozione di uno specifico provvedimento favorevole o per domande risarcitorie, tanto in forma specifica quanto per equivalente.
Contestualità tra autorizzazione e contributo
Nel merito, il Consiglio di Stato ha distinto tra “ammissibilità” dell’intervento e “ammissione” al finanziamento. L’art. 31, comma 2, del d.lgs. 42/2004 richiede che, in sede di autorizzazione, il soprintendente si pronunci sulla possibilità di ammettere l’intervento ai contributi, mentre l’art. 35 attribuisce al Ministero una facoltà discrezionale di concorrere alla spesa.
La Sezione ha precisato il significato della sentenza n. 3365/2025: la contestualità non coincide con la simultaneità delle domande, ma impone che la loro scansione temporale consenta una valutazione coordinata dell’intervento e della richiesta contributiva. Tale coordinamento è necessario anche per la programmazione delle risorse finanziarie, tenuto conto del collegamento tra il budget disponibile e le richieste pervenute nel periodo di riferimento previsto dal decreto MIBAC/MEF n. 471/2018.
Nel caso concreto, la richiesta di contributo era stata presentata a lavori ultimati e in una situazione nella quale gli interventi erano stati realizzati anche in difformità dalle prescrizioni della Soprintendenza. L’amministrazione non era quindi stata posta nelle condizioni di svolgere la valutazione complessiva richiesta dalla disciplina di settore. Il motivo è stato pertanto respinto.
Garanzie partecipative e art. 21-octies
È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio e al mancato preavviso di rigetto. Secondo la Sezione, non si era instaurato un procedimento valutativo vero e proprio, poiché mancavano i requisiti necessari per procedere all’esame dell’ammissibilità contributiva; l’amministrazione aveva quindi disposto l’archiviazione della pratica.
In ogni caso, alla luce dell’art. 21-octies della l. 241/1990, il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto diverso, considerata la presentazione tardiva della richiesta e la difformità degli interventi. Non è stata quindi ravvisata alcuna lesione procedimentale invalidante.
Discrezionalità contributiva e difformità dei lavori
La Sezione ha ritenuto legittima l’archiviazione della precedente istanza di contributo, poiché l’art. 35 del d.lgs. 42/2004 non attribuisce un diritto automatico al finanziamento, ma riconosce al Ministero una facoltà discrezionale.
L’esecuzione di opere in contrasto con le prescrizioni dell’autorizzazione ha inciso negativamente sul rapporto fiduciario tra amministrazione e privato. Il successivo ripristino degli affreschi e delle parti interessate non ha eliminato la rilevanza della condotta precedente ai fini della valutazione discrezionale della domanda di contributo.
Motivazione, autotutela e affidamento
La motivazione del provvedimento è stata ritenuta sufficiente, poiché richiamava la difformità o abusività degli interventi e la motivazione già espressa in occasione della precedente archiviazione. Non è stata ravvisata neppure una carenza di motivazione nel riscontro all’istanza di autotutela, non sussistendo un obbligo dell’amministrazione di provvedere favorevolmente su una sollecitazione di riesame.
La Sezione ha inoltre escluso la violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione. Tali doveri gravano non soltanto sull’amministrazione, ma anche sul privato. Nel caso concreto, la condotta della proprietà, consistita nell’esecuzione di opere difformi dalle prescrizioni autorizzative, è stata ritenuta incompatibile con tali canoni e non idonea a fondare un legittimo affidamento.
Rilevanza della conclusione positiva dei lavori
La comunicazione della Soprintendenza del 28 novembre 2025, relativa alla conclusione e al buon esito dei lavori, non ha modificato la valutazione sul contributo. Si tratta di un atto dovuto adottato a conclusione del procedimento autorizzatorio, distinto dalla valutazione discrezionale sull’ammissione al finanziamento.
Esito
Il Consiglio di Stato ha espresso parere per il rigetto del ricorso. Le domande di accertamento e di condanna sono state dichiarate inammissibili; le censure sul diniego sono state ritenute infondate. L’istanza cautelare è stata assorbita in conseguenza del rigetto del ricorso.
Come è indicizzato
Testo integrale
Continua a leggere gratis
Crea il tuo account Trovanorma: leggi il testo integrale del documento, apri l’originale e chiedi all’AI di applicarlo al tuo caso, con ogni fonte citata.
7 giorni di prova · Nessuna carta di credito
Hai già un account? Accedi
La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
Altri documenti di Giustizia amministrativa
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 872/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 873/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 874/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 875/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 876/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
- Parere · 11 mag 2026Parere n. 878/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Cerchi altro? Cerca gratis in Giustizia amministrativa →