Parere n. 876/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del parere negativo della Soprintendenza

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società privata contro il Ministero della cultura e nei confronti del Comune di Cannobio. La controversia concerne il parere vincolante negativo espresso dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica relativo alla costruzione di nuovi edifici residenziali, opere accessorie e parcheggi, in attuazione di un Piano Esecutivo Convenzionato.

Premesse procedimentali

La società aveva presentato al Comune una proposta di PEC per la realizzazione di un complesso immobiliare in area prossima al Lago Maggiore e soggetta a vincolo paesaggistico. Nel 2019 la Soprintendenza aveva espresso parere favorevole sul PEC, riservandosi di valutare i singoli interventi mediante autonome istanze paesaggistiche. Il Comune aveva quindi approvato il PEC e, nel 2023, aveva sottoscritto con la società la relativa convenzione urbanistica.

Nel 2024, nell’ambito del procedimento per il permesso di costruire, la società aveva richiesto l’autorizzazione paesaggistica. Dopo il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio, la Soprintendenza aveva richiesto integrazioni documentali e, successivamente, aveva comunicato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990.

Ragioni del diniego paesaggistico

Nel preavviso la Soprintendenza aveva evidenziato il forte impatto della nuova espansione edilizia sul declivio boschivo e naturalistico, l’ingente scavo e consumo di suolo, l’estraneità dell’insediamento rispetto alle caratteristiche tipologiche e storico-culturali del contesto litoraneo e l’alterazione dei valori paesaggistici e dell’equilibrio idrogeologico del pendio.

Era stata inoltre rilevata la prossimità del nuovo insediamento al percorso panoramico della SS34, la sua visibilità dal bacino lacustre e l’incidenza negativa sull’immagine consolidata del tratto di costa all’ingresso del nucleo storico di Cannobio, anche in relazione alle norme di attuazione del Piano paesaggistico regionale. La Soprintendenza aveva poi adottato il parere vincolante negativo previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.

Motivi del ricorso

La società aveva dedotto due principali censure:

• la violazione del legittimo affidamento e la contraddittorietà dell’azione amministrativa, sostenendo che il parere favorevole del 2019 avesse già esaurito la valutazione paesaggistica sull’impianto complessivo del progetto e che la Soprintendenza non potesse successivamente esprimere un diniego sui singoli interventi;
• l’insussistenza della violazione delle norme del Piano paesaggistico regionale e la tardività della contestazione, poiché la compatibilità paesaggistica sarebbe già stata valutata in relazione al PEC.

Questione preliminare di ammissibilità

Il Ministero della cultura ha eccepito che il ricorso fosse inammissibile perché rivolto esclusivamente contro il parere negativo della Soprintendenza, senza impugnare il diniego conclusivo del procedimento paesaggistico.

La Sezione ha richiamato l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, tra cui Cons. Stato, Sez. VI, n. 8918/2025, nonché le sentenze nn. 129/2020, 4369/2017, 4315/2017 e 352/2017. Secondo tale orientamento, l’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 configura l’autorizzazione paesaggistica o il diniego come atto conclusivo monostrutturato, riferibile all’autorità competente a emanare l’atto finale.

Il parere vincolante della Soprintendenza è invece un atto endoprocedimentale presupposto, privo di autonoma immediata lesività. Per tale ragione non può essere impugnato isolatamente: l’interessato deve contestare congiuntamente il diniego conclusivo e il parere negativo che lo presuppone.

Decisione

Poiché la società aveva impugnato soltanto il parere della Soprintendenza, senza impugnare il provvedimento conclusivo del procedimento, la Sezione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Le censure relative al legittimo affidamento, alla contraddittorietà del comportamento amministrativo e alla violazione del Piano paesaggistico regionale non sono state esaminate nel merito.