Sentenza n. 1406/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio la precedente delibera concernente il riconoscimento di un'indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto: violazione del termine ragionevole per l'esercizio dell'autotutela e difetto assoluto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e affidamento consolidato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell'autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e sviamento; illegittimità della ritenuta mancanza di copertura finanziaria e della limitazione dei ristori ai soli pazienti residenti nella regione; violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 3, 7, 10 e 21 l. 241/1990. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori attribuiti direttamente dalla legge e privi di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi sull'illegittimità dell'annullamento d'ufficio, sull'affidamento, sulla copertura finanziaria, sulla limitazione dei ristori o sul risarcimento. Il Collegio ha qualificato la controversia come relativa alla spettanza di contributi e ristori previsti dalla disciplina emergenziale per le strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria. Ha ritenuto che la spettanza del beneficio fosse determinata dalla legge e da criteri oggettivi, mentre alla Regione spettasse soltanto verificare la sussistenza dei presupposti e quantificare l'importo entro il limite normativo, senza discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. Ha quindi applicato il principio affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione, secondo cui tali controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha richiamato tale disposizione quale base del potere di annullamento d'ufficio della precedente delibera; il TAR non ne ha esaminato nel merito i presupposti, dichiarando il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l'indennizzo nell'ipotesi di qualificazione dell'atto regionale come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai doveri di buona fede e correttezza dell'amministrazione; questione non esaminata nel merito.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione all'obbligo di motivazione e al difetto di motivazione dedotto contro l'annullamento d'ufficio; questione non esaminata nel merito.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Richiamati in relazione alle garanzie di partecipazione procedimentale; questione non esaminata nel merito.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fondamento dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate; il TAR ha considerato i criteri di calcolo oggettivi e privi di discrezionalità.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione prevede un contributo per i costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie, entro il limite massimo del 90 per cento del budget; la spettanza del beneficio, ricorrendone i presupposti, è riconducibile a un diritto soggettivo quando l'amministrazione non esercita discrezionalità sull'an, sul quid e sul quomodo.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l'applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni sociosanitarie per la parte a rilevanza sanitaria; richiamato nel quadro normativo dei contributi emergenziali.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Ha previsto la possibilità di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, costituendo il presupposto normativo per i contributi emergenziali.

• art. 11 c.p.a.

  Impone la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione, consentendo la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La disposizione sulla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi non è stata ritenuta applicabile, poiché la controversia riguarda contributi e ristori pubblici.

Massime di principio

• Le controversie sulla spettanza di contributi o ristori previsti direttamente dalla legge appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando all'amministrazione è demandata soltanto la verifica dei presupposti oggettivi e la quantificazione del beneficio, senza potere discrezionale sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La giurisdizione ordinaria sussiste, in particolare, per le controversie relative ai contributi previsti dall'art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 in favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie durante l'emergenza Covid-19, poiché la legge riconduce il beneficio alla presenza di presupposti predeterminati e limita l'attività regionale alla verifica e alla rendicontazione.
• La natura pubblicistica del soggetto erogatore o il collegamento del beneficio con l'organizzazione del servizio sanitario non determinano, da soli, la giurisdizione amministrativa: il riparto dipende dalla natura della situazione soggettiva azionata e dal grado di discrezionalità attribuito all'amministrazione.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, nei termini previsti dall'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato