Cassazione Civile, Ordinanza n. 29027/2023 del 19/10/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un accordo con cui una società si obbligava a realizzare e allestire un compendio immobiliare destinato ad archivio per l'amministrazione, con successiva messa a disposizione dietro corrispettivo periodico. In corso di esecuzione la P.A. ha applicato la normativa di spending review, riducendo il canone e gli aggiornamenti ISTAT. La società ha sostenuto che il rapporto non fosse una semplice locazione, ma un contratto misto locazione-appalto, caratterizzato da rilevanti obblighi di facere a suo carico, sicché la disciplina di contenimento della spesa pubblica non sarebbe stata applicabile. Ha inoltre contestato la legittimità costituzionale delle norme che imponevano la riduzione del corrispettivo, deducendo lesione dell'affidamento, della libertà di iniziativa economica e del diritto di proprietà. Il ricorso per cassazione articolava quattro motivi: 1) violazione dei criteri di interpretazione del contratto e errata qualificazione del rapporto come locazione di cosa futura invece che come contratto misto con prevalenza dell'appalto; 2) errata esclusione dal contenuto causale del contratto degli obblighi di facere e delle opere necessarie per la funzionalità dell'immobile; 3) violazione di parametri costituzionali e critica alla declaratoria di infondatezza della questione di legittimità costituzionale delle norme di spending review; 4) ulteriore censura di illegittimità costituzionale per irragionevolezza e violazione della buona fede, per il trattamento deteriore riservato ai proprietari di immobili rispetto ad altri soggetti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto corretta la qualificazione del rapporto come locazione di cosa futura, non come contratto misto locazione-appalto, valorizzando la causa concreta dell'operazione: ottenere la disponibilità di un immobile funzionale alle esigenze dell'amministrazione, con eventuali attività di realizzazione solo strumentali al godimento del bene. Ha escluso che gli obblighi costruttivi, le specifiche tecniche, i termini di ultimazione e le clausole dell'addendum bastassero a mutare la natura del contratto, e ha ribadito che, in presenza di clausole chiare, il giudice non può sostituire una diversa lettura se quella accolta è plausibile. Ha inoltre affermato che, comunque, la disciplina di spending review mirava al contenimento della spesa pubblica per la disponibilità del bene, indipendentemente dal titolo giuridico della disponibilità stessa, sicché la diversa qualificazione del contratto non avrebbe inciso sull'applicabilità della riduzione. Quanto alle questioni di legittimità costituzionale, la Corte ha ritenuto che il legislatore disponga di ampia discrezionalità nel modificare in senso sfavorevole i rapporti di durata, purché non vi sia irrazionalità manifesta e compressione intollerabile dell'affidamento, profili che nel caso concreto non ha ravvisato. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, con applicazione del doppio contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 1362 c.c.

  "la comune intenzione delle parti"

  È il primo e principale criterio ermeneutico; la lettera del contratto resta centrale quando esprime in modo chiaro e univoco la volontà negoziale, e gli ulteriori criteri sono sussidiari.

• art. 1363 c.c.

  L'interpretazione deve essere sistematica, considerando tutte le clausole del contratto e non solo singole espressioni isolate.

• art. 1366 c.c.

  L'interpretazione deve essere conforme a buona fede, ma nel caso concreto la censura si risolveva in una diversa lettura del contratto.

• art. 1571 c.c.

  Richiamato per definire la locazione come contratto di godimento di una cosa per un tempo e verso corrispettivo.

• art. 1655 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura appaltistica del rapporto, ma la Corte ha escluso che gli elementi concreti lo giustificassero.

• art. 1353 c.c.

  Richiamato nel secondo motivo in relazione agli obblighi e alle condizioni contrattuali, senza che ciò mutasse la qualificazione del rapporto.

• art. 1348 c.c.

  Richiamato nel secondo motivo per contestare la lettura della prestazione futura, ma ritenuto non decisivo.

• art. 447-bis c.p.c.

  Indicato come rito introduttivo del giudizio di primo grado.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Usato come parametro di deduzione dei vizi di violazione di legge nei motivi di ricorso.

• art. 267 TFUE

  Richiamato solo come precedente di rinvio pregiudiziale su una vicenda analoga, per rafforzare il criterio della qualificazione alla luce del diritto UE nei contratti pubblici.

• art. 3 Cost.

  Invocato a sostegno delle questioni di legittimità costituzionale e del principio di affidamento; la Corte ha ritenuto non irrazionale lo ius superveniens.

• art. 23 Cost.

  Richiamato nel quarto motivo quale parametro costituzionale della disciplina di riduzione dei corrispettivi.

• art. 41 Cost.

  Invocato per lamentare compressione dell'iniziativa economica privata; la Corte non ha ravvisato lesione costituzionalmente rilevante.

• art. 42 Cost.

  Invocato in relazione alla tutela della proprietà e agli oneri economici imposti dalla normativa sopravvenuta.

• art. 53 Cost.

  Richiamato nel contesto della denunciata irragionevolezza del sacrificio economico imposto.

• art. 1372 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la vincolatività del contratto e l'illegittimità della riduzione legislativa.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in tema di esecuzione secondo buona fede del rapporto contrattuale.

• art. 3, commi 1 e 4, d.l. n. 95/2012 conv. in L. n. 135/2012

  Norma di spending review applicata dalla Corte d'appello; la Cassazione ritiene che operi per il contenimento della spesa pubblica a prescindere dalla fonte del rapporto.

• art. 8, comma 8, d.l. n. 66/2014 conv. in L. n. 89/2014

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la diversa disciplina di altri rapporti con la P.A.; la censura è stata ritenuta generica e infondata.

• art. 24 d.l. n. 66/2014 conv. in L. n. 89/2014

  Disposizione sopravvenuta che ha esteso la riduzione del corrispettivo; la Corte ne conferma la legittimità costituzionale in rapporto ai contratti di durata.

Massime di principio

• La qualificazione di un contratto si svolge in due fasi: prima si accerta la comune volontà delle parti mediante interpretazione delle clausole e del comportamento complessivo, poi si inquadra il rapporto nello schema legale corrispondente; la prima fase è essenzialmente di merito, la seconda è sindacabile in cassazione come applicazione di norme giuridiche.
• Quando la lettera del contratto è chiara e univoca, l'interprete non può sostituirvi una diversa ricostruzione soggettiva; i criteri ulteriori di interpretazione operano solo se il testo contrattuale non consente una lettura certa.
• In presenza di un contratto che combini profili di godimento dell'immobile e prestazioni ulteriori, la natura del rapporto dipende dalla causa concreta e dall'elemento prevalente: se l'obiettivo principale è ottenere la disponibilità del bene, con opere esecutive solo strumentali, il rapporto resta riconducibile alla locazione di cosa futura.
• Non ogni obbligo di realizzazione, allestimento o adeguamento tecnico dell'immobile trasforma il rapporto in appalto; tali obblighi possono restare accessori rispetto alla finalità principale di trasferire il godimento del bene.
• La disciplina di contenimento della spesa pubblica può operare indipendentemente dalla qualificazione civilistica del titolo che rende disponibile il bene alla P.A., quando la ratio legis è il mero abbattimento del costo per la sua utilizzazione.
• Nei rapporti di durata, il legislatore può intervenire in senso peggiorativo anche su assetti contrattuali già in corso, purché l'intervento non sia irragionevole e non frustri in modo intollerabile l'affidamento dei privati nella sicurezza giuridica.
• In cassazione non è sufficiente contrapporre una diversa interpretazione del contratto a quella accolta dal giudice di merito: la censura deve individuare specificamente i canoni ermeneutici violati e il modo in cui sono stati disattesi.

Come è indicizzato