Sentenza n. 4571/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda il progetto individuale predisposto in favore di una persona maggiorenne affetta da disabilità gravissima, non autosufficiente e bisognosa di assistenza continuativa. Dopo un primo progetto del 6 luglio 2022, comprendente interventi sanitari e sociali, il Comune aveva adottato il 29 agosto 2023 una diversa progettazione, riducendo gli interventi e introducendo una compartecipazione economica a carico dell’utente e della famiglia. In esecuzione di un’ordinanza cautelare del TAR, il Comune aveva poi adottato la determinazione del 23 febbraio 2024, con un nuovo budget, un contributo pubblico di euro 20.500 e una quota di compartecipazione. L’appellante ha censurato la sentenza di primo grado deducendo: l’erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo; la violazione della disciplina ISEE per l’utilizzo dell’ISEE familiare ordinario anziché dell’ISEE sociosanitario ristretto; l’illegittima valorizzazione della capacità economica dei familiari tenuti agli alimenti; l’imposizione di una quota a carico del beneficiario nonostante l’ISEE sociosanitario fosse pari a zero; l’indiretta utilizzazione di pensione di invalidità e indennità di accompagnamento; il computo, nel finanziamento del progetto, di un contributo già erogato al caregiver in annualità precedenti; la limitazione delle prestazioni per ragioni di bilancio; l’incompletezza e l’incoerenza del progetto; la subordinazione di alcune prestazioni sanitarie a ulteriori prescrizioni mediche; nonché il risarcimento del danno esistenziale o dinamico-relazionale derivante dal ritardo nella definizione e attuazione del progetto.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha confermato la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, ritenendo che il progetto del 29 agosto 2023 fosse stato definitivamente superato dalla determinazione del 23 febbraio 2024, letta insieme al progetto del 6 luglio 2022. Ha però accolto le censure relative alla compartecipazione economica. L’ISEE costituisce il parametro esclusivo e vincolante per determinare la capacità contributiva nelle prestazioni sociali agevolate; per le prestazioni sociosanitarie rivolte a persone maggiorenni con disabilità deve essere utilizzato l’ISEE sociosanitario ristretto, con esclusione dei genitori e degli altri familiari non ricompresi nel nucleo ristretto. Sono altresì estranei al sistema ISEE gli obblighi alimentari di cui agli artt. 433 e 438 c.c. e non possono essere valorizzati per determinare la compartecipazione. Poiché l’ISEE sociosanitario del beneficiario era pari a zero, era illegittima ogni contribuzione direttamente posta a suo carico. Pensione di invalidità e indennità di accompagnamento non possono essere considerate, neppure indirettamente, come capacità contributiva. Illegittimo è stato inoltre il computo, nel finanziamento di interventi futuri, del contributo caregiver erogato in annualità precedenti, quando tale contributo era già stato corrisposto e consumato in un periodo nel quale il sostegno domiciliare non era stato attivato; tale utilizzo retrospettivo contrasta con la natura prospettica del progetto e incide sul legittimo affidamento del beneficiario. Sono state invece respinte le censure sull’incompletezza del progetto: il progetto deve essere valutato unitariamente, integrando il documento del 2022 con la rimodulazione del 2024, e nel complesso risultava sufficientemente determinato. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, non essendo stati provati il danno concreto e il nesso causale; il danno non patrimoniale non è risarcibile in re ipsa. La sentenza del TAR è stata quindi riformata parzialmente e la determinazione del 23 febbraio 2024, con il relativo budget, è stata annullata limitatamente ai profili della compartecipazione economica. Le amministrazioni appellate sono state condannate in solido al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14 l. 328/2000

  Disciplina il progetto individuale per le persone con disabilità e impone una presa in carico globale, comprensiva degli interventi sociali e sanitari. Il progetto può essere valutato unitariamente attraverso più atti integrati, purché risultino sufficientemente individuati bisogni, prestazioni, risorse, modalità di erogazione, durata e finalità.

• art. 2 d.P.C.M. 159/2013

  L’ISEE è lo strumento unificato e vincolante per valutare la situazione economica dei richiedenti prestazioni sociali agevolate e costituisce parametro esclusivo della capacità contributiva, senza possibilità di introdurre criteri ulteriori o integrativi.

• art. 6 d.P.C.M. 159/2013

  Per le prestazioni sociosanitarie rivolte a persone maggiorenni con disabilità deve essere utilizzato il nucleo familiare sociosanitario ristretto, composto dal beneficiario, dal coniuge e dai figli, con esclusione dei genitori e degli altri componenti della famiglia anagrafica.

• art. 2, comma 6, d.lgs. 130/2000

  La disciplina ISEE non modifica né incide sulla disciplina civilistica degli obblighi alimentari e non attribuisce agli enti erogatori il potere di attivarli o valorizzarli ai fini della concessione o della compartecipazione alle prestazioni.

• artt. 433 e 438 c.c.

  Gli obblighi alimentari costituiscono un istituto civilistico che non può essere assunto d’ufficio dall’amministrazione come criterio di determinazione della capacità contributiva nell’ambito delle prestazioni sociali agevolate.

• art. 53 Cost.

  L’imposizione di una quota a carico del beneficiario con ISEE sociosanitario pari a zero viola il principio di capacità contributiva, anche quando determini indirettamente l’utilizzo di trattamenti assistenziali.

• art. 2-sexies d.l. 42/2016

  I trattamenti assistenziali, tra cui pensione di invalidità e indennità di accompagnamento, sono esclusi dal computo dell’ISEE e non possono essere valorizzati neppure indirettamente per determinare la compartecipazione al costo delle prestazioni.

• art. 1, comma 254, l. 205/2017

  Il contributo destinato al caregiver familiare è una misura di sostegno e sollievo al carico assistenziale; può essere considerato nel quadro finanziario complessivo evitando duplicazioni, ma non può essere utilizzato retroattivamente per finanziare interventi futuri quando sia già stato erogato e consumato in annualità precedenti.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  I motivi d’appello sono stati ritenuti sufficientemente specifici perché criticavano puntualmente le statuizioni della sentenza di primo grado.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per lo scambio delle memorie nel giudizio di appello.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione richiede la prova congiunta dell’illegittimità, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo; il danno non patrimoniale non è risarcibile automaticamente o in re ipsa.

• artt. 32 e 38 Cost.

  Riconoscono la rilevanza costituzionale della salute e dell’assistenza alle persone con disabilità, nel cui quadro deve essere predisposto il progetto individuale; tali parametri sono stati invocati dall’appellante ma non hanno determinato un autonomo accoglimento oltre ai profili relativi alla compartecipazione.

Massime di principio

• Nelle prestazioni sociali agevolate, l’ISEE costituisce il parametro legale esclusivo e vincolante per determinare la capacità contributiva: l’amministrazione non può integrarlo con valutazioni discrezionali sulla situazione reddituale del nucleo familiare o con criteri ulteriori non previsti dalla disciplina statale.
• Per le prestazioni sociosanitarie rivolte a una persona maggiorenne con disabilità deve essere utilizzato l’ISEE sociosanitario ristretto; i genitori e gli altri familiari non compresi nel nucleo ristretto non possono essere considerati ai fini della compartecipazione, anche se conviventi.
• Gli obblighi alimentari previsti dal codice civile non possono essere valorizzati d’ufficio dall’amministrazione per determinare la compartecipazione alle prestazioni sociali agevolate, poiché la disciplina ISEE non attribuisce agli enti erogatori il potere di attivare o utilizzare tali obblighi.
• La presenza di un ISEE sociosanitario pari a zero esclude la capacità contributiva del beneficiario e rende illegittima l’imposizione di una quota a suo carico. Pensione di invalidità e indennità di accompagnamento, escluse dal computo dell’ISEE, non possono essere utilizzate neppure indirettamente per finanziare il costo delle prestazioni.
• Un contributo già erogato al caregiver familiare può essere considerato nel quadro finanziario complessivo solo nel rispetto della sua finalità e della sua collocazione temporale; non può essere imputato a interventi futuri quando sia stato già consumato in annualità precedenti, soprattutto se in quel periodo l’amministrazione non aveva attivato gli interventi domiciliari.
• La completezza del progetto individuale deve essere verificata considerando unitariamente gli atti che lo compongono. La sufficiente determinazione di bisogni, interventi, risorse, modalità, durata e finalità può risultare dall’integrazione tra il progetto originario e un successivo atto di rimodulazione economica; le carenze di dettaglio suscettibili di affinamento attuativo non determinano, di per sé, l’invalidità del progetto.

Come è indicizzato