Sentenza del 09/08/2024 n. 22591 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’avviso di accertamento ICI per l’anno 2010, emesso per infedele dichiarazione e parziale omesso versamento, relativo ad aree del Comune destinate dal PRG a verde privato, viabilità e «AP Standard», ricomprese nel Parco Agricolo Sud Milano. Il Comune ha articolato nove motivi: i primi sei contestavano la qualificazione delle aree come agricole e la conseguente determinazione del valore imponibile, denunciando l’errata applicazione della disciplina ICI, la mancata considerazione del PRG vigente nel 2010, l’asserita inedificabilità derivante dal Parco e dalle destinazioni urbanistiche e l’uso del valore agricolo medio anziché del valore venale; il settimo denunciava una pronuncia ultra petita. L’ottavo invocava giudicati esterni relativi all’ICI 2004-2007 e il nono il giudicato interno sulla particella catastale indicata nel ricorso. La CTR aveva riformato la decisione della Commissione tributaria provinciale di Milano del 26 gennaio 2017, che aveva respinto il ricorso della società, ritenendo le aree assimilabili ad agricole.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi sei motivi e il settimo; ha dichiarato assorbiti l’ottavo e il nono. Ha cassato la sentenza della CTR e rinviato alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. Non è stata definita in via conclusiva la debenza dell’ICI né il valore delle aree: il giudice di rinvio dovrà esaminare il PRG vigente nel 2010 insieme alle prescrizioni del piano territoriale del Parco, verificando se residuasse una qualche potenzialità edificatoria o se fosse esclusa del tutto. Se edificabili, il valore va determinato secondo i criteri legali del valore venale, considerando anche la concreta attualità delle potenzialità edificatorie e gli eventuali vincoli e oneri. Il Comune ha ottenuto la cassazione della decisione, ma la controversia è ancora aperta e l’esito finale è rimesso al giudice di rinvio.

Norme richiamate

• Art. 2, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Sulla scorta del consolidato insegnamento di questa Corte, in tema di ICI, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi.

  La classificazione urbanistica dell’area nel piano generale adottato è il riferimento per stabilire l’edificabilità ai fini ICI, senza che occorrano l’approvazione regionale o strumenti attuativi. La destinazione a servizi o vincoli di destinazione non esclude automaticamente l’edificabilità; occorre però accertare se, considerando anche la pianificazione paesaggistica e ambientale prevalente, permanga una potenzialità edificatoria, anche limitata.

• Art. 11-quaterdecies, comma 16, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248

  Sulla scorta del consolidato insegnamento di questa Corte, in tema di ICI, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi.

  La norma chiarisce che un’area utilizzabile a scopo edificatorio secondo lo strumento urbanistico generale è fabbricabile anche senza strumenti attuativi. La qualificazione va comunque valutata nel quadro degli altri vincoli urbanistici e paesaggistici applicabili.

• Art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248

  Sulla scorta del consolidato insegnamento di questa Corte, in tema di ICI, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi.

  Ai fini ICI è sufficiente che l’area sia utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato, senza attendere l’approvazione regionale o l’adozione di piani attuativi. La concreta incidenza dei vincoli resta rilevante per accertare la capacità edificatoria effettiva e stimare il valore.

• Art. 5, comma 5, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Secondo l'indirizzo consolidato di questa Corte, ai fini della determinazione del valore imponibile per l'applicazione dell'ICI, è indispensabile che la misura del valore venale in comune commercio sia ricavata in base ai parametri vincolanti previsti dall'art. 5, comma 5, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, che, per le aree fabbricabili, devono avere riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche; tali criteri, normativamente determinati, debbono considerarsi tassativi e non possono essere surrogati da valutazioni effettuate sulla base di un'aprioristica e del tutto indimostrata valutazione basata su altri argomenti.

  Il valore imponibile delle aree fabbricabili deve essere stimato applicando tutti i parametri legali pertinenti, riferiti all’anno d’imposizione; non è sufficiente assimilarle genericamente a terreni agricoli o fondare la stima su considerazioni non dimostrate. Vincoli, destinazioni e limitazioni incidono sulla misura del valore in quanto influenzano la concreta potenzialità edificatoria.

• Art. 59, comma 1, lettera g), del D.Lgs. 15 novembre 1997, n. 446

  Inoltre, ai sensi dell'art. 59, comma 1, lett. g), del D.Lgs. 15 novembre 1997, n. 446, il regolamento comunale può: "g) determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del Comune qualora l'imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l'insorgenza di contenzioso".

  Il Comune può predeterminare valori venali per zone omogenee con funzione di limitare l’attività di accertamento quando il contribuente abbia versato un’imposta non inferiore al valore stabilito; la determinazione deve perseguire criteri idonei a ridurre il contenzioso.

• Art. 145 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Difatti, sul tema delle relazioni tra piani paesaggistici e piani urbanistici, alla luce dell'art. 145 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 ("Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137"), pur avendo sancito in astratto il principio generale dell'assoluta prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico regionale, comunque denominato, sulla pianificazione urbanistica comunale, questa Corte ha precisato che la regola secondo cui la presenza sull'area di vincoli di destinazione influisce unicamente sulla maggiore o minore potenzialità edificatoria, ma non sulla natura edificabile ex se dell'area ai fini tributari non concerne la diversa ipotesi in cui l'area, ancorché edificabile secondo il piano regolatore generale, tale non sia all'esito della valutazione complessiva ed integrata di quest'ultimo con lo strumento di pianificazione paesaggistica ed ambientale regionale.

  La pianificazione paesaggistica regionale prevale su quella urbanistica comunale. Pertanto, la qualificazione edificabile del PRG non è decisiva se dalla valutazione integrata con le prescrizioni paesaggistiche e ambientali risulta che l’area non è edificabile; occorre accertare gli effetti concreti del piano sovraordinato.

• Art. 17, comma 4, della legge regionale Lombardia 30 novembre 1983, n. 86

  Ne discende che occorre verificare, alla stregua delle disposizioni del piano regolatore generale, come modificate ed integrate da quelle del piano territoriale di coordinamento (in virtù dell'art. 17, comma 4, della legge reg. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86), se le aree oggetto di accertamento avessero mantenuto o meno una sia pur limitata ("vincolata") potenzialità edificatoria, oppure non potessero ritenersi in nessun modo, nemmeno parzialmente o potenzialmente, edificabili.

  Le prescrizioni del piano territoriale di coordinamento del Parco integrano o modificano le previsioni urbanistiche comunali. La natura imponibile dell’area va stabilita verificando congiuntamente i due strumenti e accertando se residui anche una potenzialità edificatoria limitata o vincolata.

• Art. 1, comma 1, lettera a), della legge 31 agosto 2022, n. 130

  La disposizione è richiamata per individuare la denominazione del giudice tributario di secondo grado competente a ricevere il rinvio; non determina i criteri sostanziali di imposizione.

Massime di principio

• Per l’ICI, l’edificabilità va verificata con riferimento alla disciplina urbanistica vigente nell’anno d’imposizione: non si può sostituire tale disciplina con un piano che era cessato o sarebbe entrato in vigore in un periodo diverso.
• La destinazione a verde, viabilità o servizi pubblici e la presenza di vincoli non rendono automaticamente un’area agricola o inedificabile. Occorre distinguere i vincoli di destinazione, che possono ridurre il valore, dai vincoli che escludono effettivamente ogni possibilità edificatoria.
• La verifica deve considerare in modo integrato il piano regolatore comunale e le prescrizioni paesaggistiche o territoriali sovraordinate, quando applicabili: queste ultime possono prevalere e, in concreto, eliminare ogni capacità edificatoria.
• Se l’area risulta fabbricabile, il valore imponibile non coincide automaticamente con quello di un’area libera da vincoli: va stimato secondo i parametri di legge, considerando ubicazione, indice edificatorio, destinazione consentita, oneri e prezzi di mercato comparabili, nonché l’attualità delle possibilità edificatorie.
• Una cassazione con rinvio che accoglie motivi di una parte non equivale necessariamente alla vittoria definitiva sulla pretesa sostanziale: il giudice di rinvio deve svolgere gli accertamenti indicati e decidere nuovamente anche sulle spese.