Sentenza n. 760/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda un permesso di costruire in sanatoria rilasciato nel 2006 per un cambio di destinazione d’uso e un frazionamento qualificati come opere di ristrutturazione edilizia rientranti nella tipologia 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003. Successivi accertamenti comunali avevano evidenziato che l’intervento aveva invece comportato una trasformazione complessiva dell’immobile, con realizzazione di superfici e volumi non computati nel titolo originario, tre piani fuori terra, un piano seminterrato e nove unità immobiliari, sicché l’abuso avrebbe dovuto essere ricondotto alla diversa tipologia 1. Il Comune aveva quindi annullato d’ufficio il titolo in sanatoria e ingiunto la demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. L’appellante ha dedotto: violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per invalidità della comunicazione di avvio, inviata al privato a un indirizzo non riferibile e al tecnico senza prova dell’attualità del rapporto professionale; erronea applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, sostenendo che l’amministrazione non avesse provato l’assenza di alternative alla decisione adottata e che l’annullamento d’ufficio avesse natura discrezionale; violazione delle garanzie partecipative anche rispetto all’ordinanza di demolizione; violazione dell’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990, per mancata comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato e per difetto di motivazione; insussistenza dei presupposti per l’annullamento del titolo, sostenendo che le irregolarità avrebbero potuto comportare una mera rettifica e contestando l’utilizzo di parti della relazione tecnica non espressamente richiamate nel provvedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che, anche a prescindere dalla validità della comunicazione inviata al privato e al tecnico, lo scopo della comunicazione era stato raggiunto, poiché il tecnico aveva comunque presentato un’istanza di riesame; ne consegue la sanatoria dell’eventuale invalidità ai sensi dell’art. 156, comma 3, c.p.c. Il giudice ha inoltre ritenuto corretta l’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990: l’amministrazione aveva dimostrato l’assenza di alternative in fatto, anche in considerazione della mancata indicazione, da parte dell’interessato, di possibili decisioni diverse e della natura sostanziale dell’abuso. L’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato conseguente all’accertamento dell’abuso edilizio, non risultava inficiata dalla mancata partecipazione procedimentale. È stata esclusa qualsiasi esigenza di comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato, poiché la domanda di condono aveva rappresentato un abuso diverso da quello effettivamente realizzato: tale condotta escludeva un affidamento tutelabile sulla conservazione dell’immobile abusivo. Il ritiro del titolo era inoltre intervenuto a distanza temporalmente ravvicinata dal suo rilascio e riguardava abusi sostanziali, circostanze che attenuavano l’onere motivazionale secondo i principi dell’Adunanza plenaria n. 8/2017. Il rinvio alla relazione tecnica richiamata nel provvedimento non costituiva integrazione postuma della motivazione. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Le garanzie di comunicazione di avvio e partecipazione al procedimento risultano soddisfatte quando l’interessato abbia comunque potuto interloquire con l’amministrazione e lo scopo partecipativo sia stato raggiunto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’invalidità per violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullamento dell’atto quando l’amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Tale prova può desumersi anche dalla mancata prospettazione, da parte del ricorrente, di possibili alternative concrete.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio illegittimo è legittimo senza una specifica comparazione con l’affidamento privato quando l’abuso sia sostanziale, la domanda abbia rappresentato infedelmente l’intervento e non sussista un affidamento tutelabile; l’onere motivazionale è inoltre attenuato quando il ritiro intervenga a breve distanza dal rilascio e siano coinvolti interessi pubblici rilevanti e autoevidenti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Accertata la realizzazione di opere abusive, l’ordinanza di demolizione costituisce esercizio di attività vincolata; la mancata partecipazione procedimentale non comporta l’annullamento dell’atto quando non residuino margini decisionali alternativi.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso non opera, secondo quanto richiamato nella decisione, in presenza di un titolo edilizio in sanatoria annullato per illegittimità sostanziale, salvo la diversa ipotesi dell’impossibilità della riduzione in pristino, che deve essere adeguatamente dimostrata.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  La nullità di una comunicazione o notificazione è sanata dal raggiungimento dello scopo dell’atto, verificabile quando il destinatario abbia comunque potuto attivarsi nel procedimento.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La regola dell’assenza di alternative in fatto è applicabile anche all’ordinanza di demolizione, in quanto atto vincolato conseguente all’accertamento dell’abuso edilizio.

• allegato 1, tipologie 1 e 3, d.l. 269/2003

  L’erronea qualificazione dell’intervento edilizio ai fini del condono, quando riguardi opere concretamente diverse e di maggiore consistenza rispetto a quelle dichiarate, integra una difformità sostanziale e non una mera irregolarità rettificabile.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciare sulle censure dedotte; il richiamo alla relazione tecnica già richiamata dall’atto impugnato, effettuato nella sentenza per rispondere alle contestazioni, non costituisce integrazione postuma della motivazione amministrativa.

• Adunanza plenaria, sentenza 17 ottobre 2017, n. 8

  Per l’annullamento d’ufficio di titoli edilizi, una motivazione più approfondita è richiesta quando il ritiro intervenga a notevole distanza dal rilascio; l’onere motivazionale è attenuato quando gli interessi pubblici tutelati siano rilevanti e autoevidenti.

Massime di principio

• Quando un titolo edilizio in sanatoria sia stato rilasciato sulla base della rappresentazione di un abuso diverso da quello effettivamente realizzato, l’errore di qualificazione integra una difformità sostanziale e legittima l’annullamento d’ufficio, non una mera rettifica del titolo.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio illegittimo non richiede una specifica comparazione con l’affidamento privato quando la domanda di sanatoria abbia infedelmente rappresentato l’intervento e l’interessato non possa vantare un affidamento tutelabile sulla conservazione dell’abuso.
• L’onere motivazionale dell’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio è attenuato quando il ritiro intervenga a breve distanza dal rilascio e riguardi abusi edilizi sostanziali incidenti sull’assetto urbanistico e sul carico urbanistico.
• La violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullamento del provvedimento se lo scopo della comunicazione è stato comunque raggiunto oppure se, trattandosi di attività vincolata, l’amministrazione dimostri che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; tale dimostrazione può risultare anche dalla mancata indicazione di alternative concrete da parte del ricorrente.
• L’ordinanza di demolizione conseguente all’accertamento di un abuso edilizio costituisce atto vincolato e, pertanto, la mancata partecipazione procedimentale non ne determina l’annullamento quando non residuino margini di scelta dell’amministrazione.
• Il rinvio, nel provvedimento amministrativo, a una relazione tecnica puntualmente individuata consente di ricostruire la motivazione per relationem; il successivo richiamo giudiziale ai contenuti di quella relazione non costituisce integrazione postuma della motivazione amministrativa.

Come è indicizzato