Sentenza n. 14691/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ha trasposto in sede giurisdizionale un ricorso straordinario contro il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'intesa del 28 settembre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli atti regionali e aziendali attuativi del payback per i dispositivi medici relativi agli anni 2015-2018. Con motivi aggiunti ha impugnato gli atti della Regione Puglia di individuazione delle imprese soggette al ripiano, di quantificazione degli importi e di successiva rideterminazione della pretesa, fino alla richiesta di pagamento di euro 295.589,28. Sono stati dedotti: assenza di adeguata copertura normativa del decreto ministeriale; difetto di istruttoria; genericità e indeterminatezza dei parametri per individuare le spese assoggettate a payback; contrasto del meccanismo con principi costituzionali ed eurounitari, inclusi libertà d'impresa, legittimo affidamento, irretroattività, proporzionalità ed evidenza pubblica; illegittimità derivata degli atti regionali; prescrizione del credito; violazione della partecipazione procedimentale; vizi istruttori e di quantificazione delle determine regionali e aziendali. Il TAR ha inoltre rilevato d'ufficio il difetto di giurisdizione amministrativa sugli atti applicativi regionali.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali. Ha ritenuto infondate le censure di retroattività e lesione dell'affidamento, osservando che il meccanismo del payback, le percentuali di ripiano e il criterio di commisurazione al fatturato erano già previsti dalla disciplina legislativa del 2015 e che il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro conoscibile dalle imprese, poi applicato anche a livello regionale. Il payback non incide sulla validità, sull'oggetto o sul prezzo dei contratti di fornitura, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese; non è stata inoltre dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto alle censure costituzionali ed eurounitarie, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. I ricorsi per motivi aggiunti contro gli atti regionali e aziendali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le imprese e applicano percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo e un'obbligazione patrimoniale di pagamento, devoluti al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. La questione della prescrizione non è stata esaminata per effetto del difetto di giurisdizione. Spese integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali predeterminate e in proporzione all'incidenza del fatturato di ciascuna impresa.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Disciplina la rilevazione del superamento del tetto di spesa e attribuisce al decreto ministeriale la certificazione dello scostamento.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle regioni e alle province autonome compiti attuativi di individuazione delle imprese e di imposizione del pagamento, sulla base del superamento già certificato e dei criteri predeterminati.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. in l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  «4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard»

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per l'acquisto di dispositivi medici, utilizzato dal giudice come parametro conoscibile anche per le imprese fornitrici.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, rendendo operative le procedure di ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. in l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle imprese; la disciplina è stata considerata anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 11 c.p.a.

  «entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato»

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata dal giudice amministrativo privo di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare una motivazione conforme a precedenti decisioni dello stesso Tribunale, al fine di garantire uniformità applicativa.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice precisa che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, sicché il riparto va determinato secondo la natura della situazione soggettiva e il petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il payback una misura ragionevole e proporzionata nell'ambito del bilanciamento volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  È stato richiamato nell'ambito delle censure relative all'affidamento e alla disciplina del payback, ritenute infondate.

• art. 117 Cost.

  È stato richiamato, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, per le censure di irretroattività e lesione dell'affidamento, ritenute infondate.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione con riferimento alla prevedibilità dell'obbligo di ripiano e alla disciplina legislativa già vigente dal 2015.

Massime di principio

• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattiva né lesiva del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di proporzione al fatturato erano già previsti dalla legge prima delle procedure di gara, anche se la concreta quantificazione del tetto regionale e degli importi è intervenuta successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto ai contratti di fornitura stipulati con il Servizio sanitario nazionale: non modifica l'oggetto della gara né il prezzo contrattuale, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo previsto dalla legge.
• Quando la regione si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, l'attività è meramente tecnica, vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla corretta quantificazione dell'importo di payback dovuto sulla base degli atti regionali applicativi riguardano un diritto soggettivo di natura patrimoniale e devono essere devolute al giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento e prevede la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, come valutato dalla Corte costituzionale per il quadriennio 2015-2018, è compatibile con la libertà d'impresa e con la riserva di legge quando la normativa individua i soggetti obbligati, la prestazione imposta e i criteri generali di determinazione del ripiano.

Come è indicizzato