Ordinanza n. 620/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione con cui la Fondazione sanitaria ha disposto, per sei mesi e comunque fino al ripristino di adeguate condizioni operative e relazionali, la sospensione delle attività chirurgiche dell'unità operativa di chirurgia mininvasiva e dell'apparato digerente, nonché gli atti attuativi di trasferimento delle attività, delle liste d'attesa e del personale presso altra unità operativa. Con motivi aggiunti ha impugnato ulteriori note concernenti la definizione delle attività attribuibili al ricorrente e il subentro nella gestione delle liste chirurgiche. Ha sostenuto che gli atti, al di là della qualificazione formale come misure organizzative dirette alla sicurezza dei lavoratori e delle cure, costituissero una sanzione disciplinare atipica e ulteriore rispetto a quella già adottata dall'Università per i medesimi fatti, con conseguente incompetenza della Fondazione, sviamento, violazione dei presupposti e delle garanzie del potere disciplinare e incidenza illegittima sulle funzioni assistenziali, didattiche e di ricerca. Ha inoltre dedotto il grave e irreparabile pregiudizio derivante dalla sostanziale sospensione dell'attività operatoria e accademica, dalla disgregazione dell'équipe e dai rischi per la continuità e la qualità dell'assistenza. La Fondazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura privatistica e organizzativa degli atti adottati nell'ambito del rapporto assistenziale con il professore universitario.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza cautelare e ha ritenuto sussistente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, pur senza adottare una formale declinatoria nel dispositivo cautelare. Ha osservato che, ai sensi dell'art. 5, comma 2, d.lgs. 517/1999, per l'attività assistenziale e per il rapporto con l'azienda sanitaria ai professori e ricercatori universitari si applicano le norme relative al personale del Servizio sanitario nazionale; la qualifica universitaria costituisce, in tale ambito, il presupposto del rapporto, mentre la parte datoriale è l'azienda sanitaria. Ai sensi dell'art. 3, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992, l'organizzazione e il funzionamento delle aziende sanitarie sono disciplinati mediante atto aziendale di diritto privato. Ne consegue che anche gli atti di macro-organizzazione delle aziende sanitarie, nonché gli atti applicativi incidenti sulle funzioni assistenziali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, e non a quella amministrativa. Il Collegio ha escluso che la compenetrazione tra attività assistenziale, didattica e di ricerca attragga la controversia nella giurisdizione amministrativa: le attività assistenziali, pur integrandosi con quelle universitarie, restano distinte quanto al rapporto con l'azienda sanitaria. Ha inoltre chiarito che la Fondazione non dispone del potere disciplinare proprio dell'Università, ma può esercitare il distinto potere previsto dall'art. 5, comma 14, d.lgs. 517/1999 nei casi di gravissime mancanze ai doveri d'ufficio; nella fattispecie tale potere non era stato esercitato, essendo mancato il presupposto per la sospensione o l'allontanamento ai sensi della norma. La prospettata riqualificazione degli atti come sanzione disciplinare atipica, l'eventuale incompetenza e l'eventuale sviamento dovranno essere valutati dal giudice ordinario, ove il giudizio venga riassunto, insieme alla sussistenza dei presupposti organizzativi e alla proporzionalità della misura. Quanto alla cautela, il TAR ha ritenuto non dimostrato il pregiudizio grave e irreparabile. Ha attribuito rilievo alle finalità dichiarate di prevenzione delle condotte violente o moleste nei luoghi di lavoro e di tutela della sicurezza delle cure, nonché agli elementi istruttori richiamati dall'amministrazione circa le criticità dell'ambiente lavorativo e il possibile impatto sulla qualità dell'assistenza. Nel bilanciamento, ha ritenuto prevalenti, allo stato, la tutela dei lavoratori e dei pazienti e non ha ravvisato elementi concreti sufficienti a dimostrare che la riorganizzazione avrebbe prodotto conseguenze clinicamente inaccettabili. Ha fissato l'udienza pubblica per il merito al 14 aprile 2026 e ha compensato le spese della fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La tutela cautelare richiede la sussistenza di un pregiudizio grave e irreparabile; il requisito è stato ritenuto insussistente.

• art. 56 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il precedente decreto cautelare monocratico aveva respinto la richiesta di misure presidenziali urgenti.

• art. 60 c.p.a.

  una delle parti dichiari che intende proporre motivi aggiunti

  La dichiarazione del ricorrente di voler proporre ulteriori motivi aggiunti ha impedito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata nella camera di consiglio cautelare.

• art. 11, comma 7, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La norma è richiamata con riguardo all'adozione e all'efficacia delle misure cautelari quando sia controversa la giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 15, comma 1, lettera z-bis), d.lgs. 81/2008

  la programmazione di misure di prevenzione di condotte violente o moleste nei confronti dei lavoratori

  Costituisce uno dei fondamenti normativi dichiarati della misura organizzativa diretta alla prevenzione di violenze e molestie e alla tutela della sicurezza dei lavoratori.

• art. 1, comma 2, l. 24/2017

  La sicurezza delle cure si realizza anche mediante l'insieme di tutte le attività finalizzate alla prevenzione e alla gestione del rischio connesso all'erogazione di prestazioni sanitarie e l'utilizzo appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.

  È stato utilizzato quale fondamento della finalità di sicurezza delle cure perseguita dalla riorganizzazione temporanea dell'attività chirurgica.

• art. 3, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  la loro organizzazione ed il funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato

  La qualificazione privatistica dell'organizzazione delle aziende sanitarie comporta che anche gli atti di macro-organizzazione aziendale siano devoluti alla giurisdizione ordinaria.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 517/1999

  per quanto attiene all'esercizio dell'attività assistenziale, al rapporto con le aziende e a quello con il direttore generale, le norme stabilite per il personale del Servizio sanitario nazionale

  Se la controversia riguarda il rapporto assistenziale del professore universitario con l'azienda sanitaria, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche quando coinvolga misure organizzative relative alle funzioni assistenziali.

• art. 5, comma 14, d.lgs. 517/1999

  nei casi di gravissime mancanze ai doveri d'ufficio, il direttore generale ... può sospendere i professori ed i ricercatori universitari dall'attività assistenziale e disporne l'allontanamento dall'azienda

  Attribuisce all'azienda sanitaria un autonomo potere di sospensione dall'attività assistenziale e allontanamento, distinto dal potere disciplinare spettante all'Università.

• artt. 3 e 63, d.lgs. 165/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Sono richiamati nel quadro del riparto tra giurisdizione amministrativa sul rapporto universitario non privatizzato e giurisdizione ordinaria sulle controversie relative al rapporto assistenziale con l'azienda sanitaria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha costituito il presupposto per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato richiamato, insieme alla disciplina nazionale, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Le controversie concernenti l'attività assistenziale svolta da professori e ricercatori universitari presso aziende sanitarie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando riguardino il conferimento, la revoca o la modifica delle funzioni assistenziali e non soltanto profili economici; la qualifica universitaria resta il presupposto del rapporto, mentre il rapporto assistenziale con l'azienda è regolato dalle norme applicabili al personale del Servizio sanitario nazionale.
• Gli atti di macro-organizzazione delle aziende sanitarie, diversamente da quelli delle amministrazioni pubbliche in generale, sono adottati mediante atti aziendali di diritto privato ai sensi dell'art. 3, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992; non costituendo provvedimenti amministrativi, essi e i relativi atti attuativi rientrano nella giurisdizione ordinaria.
• La compenetrazione funzionale tra attività assistenziale e attività didattica o di ricerca del professore di area medica non determina, di per sé, l'attrazione nella giurisdizione amministrativa delle controversie relative alle misure organizzative adottate dall'azienda sanitaria sul rapporto assistenziale, poiché le due attività restano distinte quanto ai rispettivi rapporti d'impiego.
• Il potere disciplinare nei confronti dei professori universitari spetta all'Università; l'azienda sanitaria dispone tuttavia del distinto potere, previsto dall'art. 5, comma 14, d.lgs. 517/1999, di sospendere l'attività assistenziale e disporre l'allontanamento nei casi di gravissime mancanze, secondo il procedimento previsto dalla norma. L'eventuale natura sostanzialmente disciplinare e atipica di una misura formalmente organizzativa deve essere accertata dal giudice ordinario quando la misura incide sul rapporto assistenziale con l'azienda.
• In sede cautelare, la sospensione di una misura organizzativa sanitaria è subordinata alla prova di un pregiudizio grave e irreparabile; nel relativo bilanciamento possono prevalere, allo stato, la sicurezza dei lavoratori e la sicurezza delle cure quando l'amministrazione abbia rappresentato elementi istruttori riferiti a criticità dell'ambiente lavorativo e al possibile impatto sulla qualità dell'assistenza e non siano dimostrate conseguenze cliniche concretamente inaccettabili.

Come è indicizzato