Sentenza n. 5958/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’operatore appellava la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse e legittimazione, sostenendo che la mera vicinitas non fosse sufficiente e che i residenti avessero allegato in modo generico rischi per la salute e deprezzamento degli immobili, senza adeguato principio di prova. Deduceva inoltre l’erroneità della sentenza per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e ultrapetizione: il TAR, pur riconoscendo la formazione del silenzio-assenso paesaggistico per mancata determinazione della Soprintendenza nella conferenza di servizi, aveva annullato il titolo sulla base dell’asserita carenza della relazione paesaggistica quanto all’impossibilità di localizzazioni alternative, profilo che non sarebbe stato specificamente dedotto contro l’assenso tacito. Infine, contestava l’accoglimento dei motivi aggiunti relativi alla violazione dell’art. 3 del regolamento di Roma Capitale sulle aree preferenziali e sul co-siting, deducendo che il progetto riguardava un impianto multigestore di tipo raw land, destinato a servire una zona densamente popolata e morfologicamente complessa, e che il co-siting era comunque previsto dal regolamento soltanto ove tecnicamente possibile. Gli appellati sostenevano la legittimità della sentenza, insistendo sulla carenza di istruttoria e sul mancato rispetto della disciplina paesaggistica e dei criteri comunali di localizzazione.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto superabile la questione dell’interesse a ricorrere, rilevando che la vicinitas consente in astratto di prospettare una possibile lesione; tuttavia ha osservato che i residenti avevano allegato in modo generico sia i rischi sanitari, non riferiti a specifiche condizioni personali o all’impianto concreto, sia il deprezzamento immobiliare, privo di supporto probatorio. Quanto al profilo paesaggistico, il Collegio ha ritenuto fondata la censura di ultrapetizione e contraddittorietà: la Soprintendenza, invitata alla conferenza di servizi, non aveva reso una determinazione nel termine previsto, con conseguente formazione dell’assenso senza condizioni; tale assenso tacito non era stato tempestivamente impugnato. Il TAR non poteva quindi fondare l’annullamento sulla carenza della relazione paesaggistica circa l’impossibilità di localizzazioni alternative, trattandosi di un profilo non specificamente dedotto contro l’assenso della Soprintendenza e introdotto, secondo il Consiglio di Stato, attraverso motivi aggiunti nuovi. Anche le censure relative al co-siting sono state ritenute fondate: la relazione tecnica illustrava la necessità di un impianto nuovo, multigestore, destinato a sostenere numerose antenne e collocato in una zona complessa; inoltre il regolamento comunale indicava il co-siting e l’utilizzo di strutture esistenti come soluzioni da privilegiare solo se tecnicamente possibili, non come obblighi assoluti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44 e ss. d.lgs. 259/2003

  Disciplina il procedimento per l’autorizzazione alla realizzazione degli impianti di comunicazione elettronica; l’istanza dell’operatore è stata presentata secondo tale disciplina.

• art. 44, comma 7, d.lgs. 259/2003

  Richiamato quale base della conferenza di servizi relativa all’intervento di telefonia mobile.

• art. 14-bis, commi 3 e 4, l. 241/1990

  La mancata comunicazione della determinazione entro il termine previsto, ovvero la comunicazione priva dei requisiti prescritti, equivale ad assenso senza condizioni.

  La mancata determinazione della Soprintendenza, ritualmente coinvolta nella conferenza di servizi, ha comportato la formazione del silenzio-assenso paesaggistico senza condizioni.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve rispettare la corrispondenza tra chiesto e pronunciato e non può decidere su questioni non ritualmente dedotte.

• art. 28 NTA del PTPR Lazio

  Gli impianti sono consentiti se non diversamente localizzabili in altri contesti paesaggistici; la relazione paesaggistica deve documentare l’impossibilità di localizzazioni alternative e contenere elementi di valutazione dell’impatto e proposte di mitigazione.

  La disposizione disciplina la localizzazione degli impianti nei paesaggi degli insediamenti urbani, ma il relativo profilo non poteva essere utilizzato dal TAR per annullare il titolo senza una specifica impugnazione dell’assenso paesaggistico tacito.

• art. 3 del Regolamento comunale di Roma Capitale per la localizzazione degli impianti di telefonia mobile

  Può essere consentita la localizzazione degli impianti in altre aree solo se le localizzazioni preferenziali risultino impossibili, inidonee o insufficienti; il cositing e l’alloggiamento su strutture esistenti sono da privilegiare se tecnicamente possibile.

  I criteri comunali impongono la verifica delle aree preferenziali, ma qualificano co-siting e uso di strutture esistenti come soluzioni da privilegiare soltanto ove tecnicamente praticabili; non impongono quindi un obbligo assoluto di ricorrervi.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Richiamato per l’assoggettamento dell’area a tutela paesaggistica quale zona di interesse archeologico.

• art. 13 l.r. Lazio 24/1998

  Richiamato dai ricorrenti di primo grado in relazione alla tutela paesistica dell’area.

• d.P.C.M. 8 luglio 2003

  I pareri ARPA attestavano il rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici; il TAR aveva rilevato che i pericoli per la salute non erano stati dimostrati e risultavano esclusi dai nulla osta tecnici.

Massime di principio

• Ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere contro l’installazione di un impianto di telefonia mobile, la vicinitas consente di prospettare una possibile lesione, senza che in sede di rito debba essere già accertata l’effettiva lesione; tuttavia, quando il ricorrente fonda l’interesse su specifici pregiudizi alla salute o sul deprezzamento immobiliare, l’assenza di un adeguato principio di prova può rilevare nel merito della controversia.
• Nella conferenza di servizi semplificata, la mancata determinazione dell’amministrazione coinvolta entro il termine previsto equivale ad assenso senza condizioni, quando ricorrano i presupposti stabiliti dall’art. 14-bis della l. 241/1990.
• Il terzo che intenda contestare la legittimità sostanziale di un assenso tacito formatosi nella conferenza di servizi deve impugnare tempestivamente quel provvedimento implicito e dedurre specificamente i relativi vizi; il giudice non può annullare il titolo sulla base di profili non ritualmente contestati o introdotti attraverso motivi nuovi.
• I criteri regolamentari che impongono di privilegiare il co-siting o l’utilizzo di strutture preesistenti non configurano un obbligo assoluto quando tali soluzioni sono subordinate alla loro tecnica possibilità; la verifica deve essere compiuta in relazione alle caratteristiche concrete dell’impianto, alla sua capacità, alla distanza dalle strutture esistenti e alle esigenze di copertura.
• Il giudice amministrativo incorre in ultrapetizione quando, pur riconoscendo la formazione di un assenso tacito su uno specifico profilo, fonda poi l’annullamento sulla verifica di ulteriori requisiti sostanziali non dedotti mediante una specifica impugnazione dell’assenso.

Come è indicizzato