Parere n. 802/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, proprietaria di terreni nel Comune di Carloforte sui quali il P.U.C. consentiva la realizzazione di volumetrie residenziali e alberghiere, ha impugnato il Piano Paesaggistico Regionale lamentando, tra l’altro, l’illegittima estensione degli ambiti costieri, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’incompetenza della Giunta regionale, il contrasto con il d.lgs. n. 42 del 2004 e con gli artt. 41 e 42 Cost., l’inosservanza delle procedure di concertazione e partecipazione, l’illegittimità delle intese, la violazione delle competenze comunali, l’omessa considerazione delle osservazioni, l’utilizzo di comitati e gruppi istruttori non previsti dalla legge, l’irregolare adeguamento del Piano alla normativa sopravvenuta e varie ulteriori censure relative alle disposizioni delle Norme Tecniche di Attuazione. In via preliminare è stata esaminata l’eccezione di carenza, originaria o sopravvenuta, dell’interesse a ricorrere, anche in ragione del mancato riscontro della ricorrente alle successive richieste di conferma dell’interesse.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non dimostrata la sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’eccezione regionale era meramente dubitativa e la ricorrente aveva inizialmente confermato il proprio interesse. Ha inoltre escluso la carenza originaria di interesse, in quanto l’interpretazione prospettata del P.P.R. era idonea, se fondata, a precludere l’attività edificatoria. Nel merito, il ricorso è stato respinto. La Sezione ha affermato che il P.P.R. può individuare ulteriori aree sottoposte a tutela rispetto ai territori costieri direttamente vincolati dalla legge, purché mediante adeguata istruttoria, delimitazione cartografica e specifiche prescrizioni; tali scelte sono ampiamente discrezionali e censurabili solo per palese illogicità. La Giunta regionale era competente ad approvare il Piano, qualificabile come atto amministrativo generale di pianificazione territoriale e non come regolamento. Il P.P.R. possiede contenuto sia generale sia prescrittivo, prevale sugli strumenti urbanistici comunali e provinciali e svolge una funzione dinamica di tutela, conformazione e riqualificazione del territorio. Le limitazioni derivanti dalla tutela paesaggistica non violano gli artt. 41 e 42 Cost. e non sono indennizzabili in quanto vincoli generali. Le procedure di concertazione, partecipazione, esame delle osservazioni e acquisizione dei pareri sono state ritenute sufficienti; il ricorso a gruppi istruttori e al Comitato scientifico è stato considerato legittimo quale supporto tecnico privo di autonomi compiti di rilevanza esterna. Le modifiche introdotte in sede di approvazione, anche in adeguamento ai decreti legislativi n. 156 e n. 157 del 2006, non hanno alterato i criteri ispiratori e l’assetto essenziale del Piano, sicché non era necessaria la rinnovazione del procedimento. Alcune censure sono state dichiarate inammissibili per genericità o per mancata dimostrazione della lesione concreta; una censura è stata dichiarata improcedibile perché riguardava una previsione già annullata con sentenze passate in giudicato del TAR Sardegna.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 142 d.lgs. n. 42/2004

  territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare

  La disposizione impone direttamente il vincolo paesaggistico sui territori costieri individuati dalla norma.

• art. 143 d.lgs. n. 42/2004

  loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione; determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso

  La pianificazione paesaggistica può individuare ulteriori aree tutelate rispetto a quelle vincolate direttamente dalla legge, purché le aree siano chiaramente delimitate e siano stabilite specifiche prescrizioni d’uso. L’intesa con le amministrazioni statali è una facoltà ai fini considerati dal parere; il suo mancato raggiungimento non invalida il Piano, ma preclude le procedure semplificate di autorizzazione.

• art. 145 d.lgs. n. 42/2004

  sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici

  Le previsioni del P.P.R. prevalgono sugli strumenti urbanistici e comportano misure di salvaguardia fino all’adeguamento degli strumenti locali.

• art. 135 d.lgs. n. 42/2004

  Il P.P.R. è uno strumento di pianificazione territoriale diretto non solo alla ricognizione, ma anche alla conservazione, al recupero, alla riqualificazione e alla disciplina delle trasformazioni del territorio.

• art. 1, commi 21 e 23, l. n. 308/2004

  Qualora, per effetto di vincoli sopravvenuti, diversi da quelli di natura urbanistica, non sia più esercitabile il diritto di edificare che sia stato già assentito a norma delle vigenti disposizioni, è in facoltà del titolare del diritto chiedere di esercitare lo stesso su altra area del territorio comunale, di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori

  La disciplina della traslazione del diritto di edificare resta applicabile e la relativa attuazione compete al Comune, anche mediante varianti urbanistiche.

• art. 27 dello Statuto speciale della Sardegna

  La competenza del Consiglio regionale in materia regolamentare non si estende all’approvazione del P.P.R., che è atto amministrativo generale di pianificazione.

• art. 11 l. reg. Sardegna n. 45/1989

  La procedura regionale di formazione e approvazione del Piano consente l’attività istruttoria e partecipativa descritta e attribuisce la competenza approvativa alla Giunta regionale.

• art. 2 l. reg. Sardegna n. 8/2004

  La presentazione delle linee guida al Consiglio regionale da parte dell’Assessore, in funzione meramente riferente e senza autonome determinazioni, non determina illegittimità.

• art. 15 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R.

  per i Comuni dotati di P.U.C. approvato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 8, l. reg. Sardegna 25 novembre 2004, n. 8, nelle Zone C, D, F e G possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale

  La disciplina transitoria del Piano e il relativo regime delle intese devono essere coordinati con l’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004; la parte dell’art. 15, comma 4, relativa al completamento degli interventi subordinato all’intesa era già stata annullata dal TAR Sardegna con sentenze passate in giudicato.

• artt. 41 e 42 Cost.

  La tutela paesaggistica può limitare le facoltà edificatorie e conformare il diritto di proprietà senza violare la libertà di iniziativa economica o la funzione sociale della proprietà.

• art. 9 Cost.

  I valori paesaggistici e ambientali prevalgono, nel bilanciamento costituzionale, sulle aspettative edificatorie incompatibili con la tutela del paesaggio.

• art. 97 Cost.

  Il ricorso a comitati e gruppi tecnici di supporto non viola il principio di buon andamento quando tali organismi non esercitano funzioni esterne e la decisione resta dell’organo competente.

• d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156

  La normativa sopravvenuta è stata legittimamente considerata nella redazione del testo definitivo del Piano.

• d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157

  La modifica dell’art. 143 ha giustificato l’eliminazione dei precedenti livelli di valore paesaggistico e l’adeguamento del Piano alla nuova disciplina.

• l. reg. Sardegna 13 luglio 2020, n. 21

  È richiamata quale normativa regionale sopravvenuta, oggetto di interventi demolitori della Corte costituzionale, rilevanti per la valutazione dell’evoluzione del quadro normativo.

• art. 1 l. reg. Sardegna n. 13/2008

  La disciplina regionale si pone in attuazione e richiamo della normativa statale del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Massime di principio

• Il piano paesaggistico regionale può individuare ulteriori aree da sottoporre a tutela oltre a quelle direttamente vincolate dalla legge, purché le aree siano delimitate e rappresentate in modo idoneo all’identificazione e siano accompagnate da specifiche prescrizioni d’uso; la scelta rientra nella discrezionalità pianificatoria e può essere censurata solo per difetto di istruttoria, manifesta illogicità o irragionevolezza.
• Il piano paesaggistico previsto dagli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 è un atto amministrativo generale di pianificazione territoriale, con contenuto anche prescrittivo e conformativo, non assimilabile a un regolamento in senso proprio; la relativa approvazione spetta all’organo individuato dalla disciplina regionale per la pianificazione territoriale.
• Le prescrizioni del piano paesaggistico sono cogenti e prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali, provinciali e metropolitani; le misure di salvaguardia applicabili fino all’adeguamento degli strumenti locali derivano direttamente dall’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004.
• I vincoli paesaggistici generali possono limitare le facoltà edificatorie del proprietario senza incidere sulla commerciabilità del bene o su ogni forma di redditività e senza obbligo di indennizzo, poiché costituiscono espressione della funzione sociale della proprietà e della prevalenza dei valori paesaggistici e ambientali.
• L’amministrazione può avvalersi, nella formazione di un piano complesso, di gruppi istruttori e organismi tecnici o scientifici privi di autonomi compiti di rilevanza esterna, purché l’istruttoria sia acquisita e la valutazione finale sia compiuta dall’organo competente.
• Le modifiche apportate al piano tra l’adozione e l’approvazione richiedono la rinnovazione della procedura solo quando determinano un mutamento consistente e rilevante delle caratteristiche essenziali o dei principi informatori del piano; non è necessaria una nuova adozione per gli adeguamenti alla normativa sopravvenuta o per modifiche non sostanziali.

Come è indicizzato