Parere n. 798/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società proprietaria di aree costiere nel Comune di Loiri-Porto San Paolo contro la delibera della Giunta regionale della Sardegna n. 36/7 del 5 settembre 2006, con cui è stato approvato il Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, nonché contro gli atti di adozione e pubblicazione del Piano. Il Ministero per i beni e le attività culturali ha trasmesso la relazione istruttoria al Consiglio di Stato.

Le aree della ricorrente, comprese nella fascia costiera, sono state classificate dal Piano come beni paesaggistici ambientali e assoggettate a un regime di conservazione e sostanziale inedificabilità. La società aveva in precedenza promosso iniziative edificatorie per la realizzazione di insediamenti turistico-ricettivi.

Motivi del ricorso

La ricorrente ha dedotto, tra l’altro:

• l’incompetenza della Giunta regionale, assumendo che il Piano avesse natura regolamentare e dovesse essere approvato dal Consiglio regionale;
• la violazione degli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. 42/2004 per omesso coordinamento con gli strumenti urbanistici e per mancata intesa con il Ministero;
• l’irregolare svolgimento delle conferenze di copianificazione e della partecipazione degli enti locali e dei privati;
• l’omesso o insufficiente esame delle osservazioni;
• la mancanza del parere del C.T.R.U. e l’illegittimità dei pareri della IV Commissione consiliare;
• l’illegittima istituzione e utilizzazione dei gruppi istruttori e del Comitato scientifico;
• la modifica sostanziale del Piano in sede di approvazione senza rinnovazione del procedimento;
• l’illegittima imposizione di un vincolo unitario e indiscriminato di sostanziale inedificabilità sulla fascia costiera;
• la violazione del diritto di proprietà e dell’art. 42 Cost.;
• l’illegittimità derivata dei decreti regionali di pubblicazione.

Interesse alla decisione e istruttoria

La Sezione ha respinto l’eccezione regionale di carenza di interesse. L’interesse è stato ritenuto concreto e attuale perché il Piano incide direttamente sulle aree della ricorrente, includendole nella fascia costiera e impedendo gli interventi edificatori non consentiti dalle N.T.A.

Dopo diversi pareri interlocutori, la Sezione ha ritenuto il ricorso maturo per la decisione. Non sono stati disposti ulteriori incombenti istruttori, osservando che la documentazione richiesta dalla società avrebbe potuto essere acquisita mediante accesso ai documenti, ove ancora necessaria per la difesa.

Natura del Piano e competenza della Giunta

Il Consiglio di Stato ha qualificato il Piano Paesaggistico Regionale come atto amministrativo generale di programmazione e pianificazione territoriale, non come regolamento.

Il Piano, ai sensi dell’art. 135 del d.lgs. 42/2004, contiene l’analisi delle caratteristiche ambientali, storico-culturali e insediative del territorio, individua aree omogenee e stabilisce indirizzi e prescrizioni destinati a incidere sugli strumenti urbanistici locali. Il suo contenuto è quindi anche prescrittivo, ma tale caratteristica non lo trasforma in un atto regolamentare.

Ne consegue che la competenza alla sua approvazione spettava alla Giunta regionale, secondo l’art. 11 della l.r. Sardegna 45/1989 e la disciplina statale sulla pianificazione paesaggistica. La censura fondata sull’art. 27 dello Statuto speciale è stata quindi respinta.

Coordinamento con la pianificazione urbanistica

La Sezione ha ritenuto rispettato l’art. 145 del d.lgs. 42/2004. L’art. 4, comma 2, delle N.T.A. stabilisce la prevalenza del Piano paesaggistico sugli strumenti urbanistici comunali, provinciali e delle città metropolitane e, per i profili paesaggistici, sugli altri atti di pianificazione con incidenza territoriale.

Gli artt. 105, 106 e 107 delle N.T.A. regolano l’adeguamento della pianificazione regionale, provinciale e comunale. Ulteriore strumento di coordinamento è costituito dalle intese previste dall’art. 11 delle N.T.A., che consentono, anche prima dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali, la valutazione condivisa degli interventi conformi al Piano.

La Sezione ha inoltre richiamato la possibilità di convocare conferenze tecniche di servizio per una valutazione unitaria degli interventi e dei diversi interessi pubblici coinvolti.

Intesa con il Ministero

Il Collegio ha escluso che la mancata intesa preventiva con il Ministero dei beni culturali, prevista dall’art. 143 del d.lgs. 42/2004, comportasse l’illegittimità del Piano.

Richiamando il precedente Cons. Stato, sez. II, 12 dicembre 2014, n. 4006, e la giurisprudenza costituzionale, ha affermato che la ricerca dell’intesa costituisce una facoltà. Il mancato raggiungimento dell’accordo non vizia il Piano, ma preclude esclusivamente l’applicazione delle procedure semplificate per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche.

Partecipazione e conferenze di copianificazione

Le censure relative alla mancata concertazione istituzionale sono state respinte. La procedura ha previsto ventidue conferenze di copianificazione con i Comuni, una conferenza con le Province e una conferenza con associazioni di categoria, industriali, commercianti, artigiani e cooperative.

Sono stati inoltre svolti incontri tecnici con la partecipazione complessiva di 174 Comuni e delle otto Province. I verbali delle conferenze sono stati resi consultabili sul sito regionale e dagli incontri sono scaturite osservazioni successivamente esaminate.

La Sezione ha chiarito che le conferenze di copianificazione costituivano uno dei momenti del più ampio procedimento partecipativo. La mancata partecipazione di alcuni Comuni non era sufficiente a determinare l’illegittimità del Piano, considerata la presenza di ulteriori strumenti di partecipazione, tra cui le osservazioni, le audizioni in Commissione consiliare e le intese.

Esame delle osservazioni

La fase di esame delle osservazioni è stata ritenuta particolarmente rilevante, in considerazione dell’incidenza del Piano sulle competenze degli enti territoriali e della prevalenza delle osservazioni provenienti dagli enti locali: 2.120 su 2.832.

La Regione ha istituito gruppi istruttori, una procedura informatizzata e criteri condivisi con il C.T.R.U. I gruppi hanno predisposto proposte motivate di accoglimento, accoglimento parziale o rigetto, mentre la valutazione finale è rimasta attribuita alla Giunta regionale.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il rigetto delle osservazioni dirette a modificare i criteri fondamentali del Piano e l’accoglimento di quelle idonee a migliorarne la disciplina normativa o cartografica. L’utilizzazione di strumenti di catalogazione e sintesi era compatibile con l’efficienza amministrativa, purché non comportasse una sostituzione dell’organo competente.

C.T.R.U., Commissione consiliare e organismi tecnici

Il parere del C.T.R.U., espresso il 18 maggio 2006, è stato ritenuto sufficientemente esaustivo e correttamente messo a disposizione della IV Commissione consiliare.

I due pareri della Commissione non sono stati considerati illegittimi: il primo aveva natura interlocutoria, mentre il secondo, del 5 settembre 2006, aveva sciolto la riserva ed espresso valutazione favorevole sul Piano.

Anche le censure contro i gruppi istruttori e il Comitato scientifico sono state respinte. Tali organismi avevano svolto attività tecnica e preparatoria, senza esercitare funzioni amministrative esterne o sostituirsi alla Giunta. Il Comitato scientifico, composto da esperti e nominato per supporto e coordinamento, era un organismo fiduciario di consulenza e non un nuovo organo burocratico soggetto a istituzione legislativa.

Modifiche al Piano in sede di approvazione

La ricorrente aveva sostenuto che i decreti legislativi n. 156 e n. 157 del 2006 e le osservazioni tardive avessero prodotto un Piano diverso da quello adottato.

La Sezione ha escluso la necessità di rinnovare il procedimento. Il testo definitivo aveva tenuto conto della normativa sopravvenuta, ma non aveva modificato sostanzialmente i criteri ispiratori e l’assetto essenziale del Piano.

La rinnovazione della fase di adozione e delle pubblicazioni è necessaria soltanto quando le modifiche determinano un consistente e rilevante mutamento delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori del Piano. Non è invece richiesta per gli adeguamenti necessari alla normativa sopravvenuta che mantengano l’impostazione fondamentale dell’atto.

Fascia costiera e vincolo di inedificabilità

L’art. 10-bis della l.r. Sardegna 45/1989 prevede l’inedificabilità dei terreni costieri compresi nella fascia di 300 metri dalla battigia, salvo le eccezioni indicate dalla norma. L’art. 12 delle N.T.A. del Piano ha consolidato tale regime, estendendolo alle aree costiere e prevedendo, per le isole minori, la fascia di 150 metri.

La Sezione ha affermato la centralità della pianificazione paesaggistica ai sensi degli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. 42/2004. Il Piano non si limita a ricognire vincoli preesistenti, ma svolge una funzione attiva di pianificazione e conformazione del territorio e dei diritti dei proprietari, individuando le trasformazioni compatibili e le misure di tutela, recupero e riqualificazione.

Le esigenze di tutela della fascia costiera prevalgono sulle aspettative edificatorie private. Il Piano può quindi imporre prescrizioni immediatamente vincolanti anche per i privati e prevalenti sulle disposizioni urbanistiche difformi.

Proprietà e indennizzabilità

La limitazione paesaggistica non è stata qualificata come espropriazione sostanziale. Il vincolo non elimina la commerciabilità del bene né ogni possibile forma di utilizzazione economica, ma conforma le facoltà dominicali alla funzione sociale della proprietà e alla tutela dei valori paesaggistici e ambientali.

Il Consiglio di Stato ha quindi richiamato il principio della non indennizzabilità dei vincoli paesaggistici generali, connessi alle caratteristiche oggettive dei beni e non finalizzati alla realizzazione di una singola opera pubblica.

Esito

Tutte le censure sono state ritenute infondate. La reiezione dei motivi rivolti contro il Piano ha comportato anche il rigetto della censura di illegittimità derivata dei decreti presidenziali regionali di pubblicazione.

La Sezione ha concluso esprimendo il parere che il ricorso straordinario dovesse essere respinto.