Parere n. 799/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società privata contro la deliberazione della Giunta regionale della Sardegna n. 36/7 del 5 settembre 2006, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, e contro il decreto presidenziale regionale n. 82 del 7 settembre 2006 di pubblicazione del Piano. La ricorrente intendeva realizzare una struttura alberghiera e un campo da golf in località La Balcaccia, nel territorio di Santa Teresa Gallura, ma contestava le disposizioni del P.P.R. che rendevano non ammissibili strutture ricettive connesse a campi da golf nella fascia costiera.

Premesse fattuali e procedimento amministrativo

La società aveva presentato al Comune una proposta di accordo di programma conforme al P.U.C., ottenendo nel corso del procedimento valutazioni favorevoli o non ostative da parte del Comune, della Soprintendenza, dell’autorità paesaggistica e degli organi competenti in materia ambientale. Successivamente, la Giunta regionale aveva espresso un giudizio negativo di compatibilità ambientale, impugnato davanti al TAR Sardegna.

Il P.P.R. aveva incluso l’intero territorio comunale nella fascia costiera e aveva introdotto prescrizioni preclusive per le strutture ricettive connesse ai campi da golf. Nel ricorso sono stati dedotti numerosi vizi, riguardanti sia la competenza dell’organo regionale sia il procedimento di formazione del Piano, la partecipazione, l’intesa con i Ministeri, l’esame delle osservazioni e il rapporto tra P.P.R. e P.U.C.

Permanenza dell’interesse a ricorrere

La Regione aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso sostenendo che l’interesse fosse venuto meno dopo la sentenza del TAR Sardegna n. 2183 del 2008, relativa alla precedente delibera regionale negativa sulla compatibilità ambientale dell’intervento.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione. La società aveva infatti individuato puntualmente le disposizioni delle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R. ritenute direttamente preclusive della realizzazione del progetto. Non sono stati ritenuti necessari ulteriori incombenti istruttori, anche perché la documentazione eventualmente occorrente avrebbe potuto essere acquisita mediante accesso ai documenti.

Natura del Piano e competenza della Giunta regionale

La prima censura riguardava la competenza della Giunta regionale. Secondo la ricorrente, il P.P.R. avrebbe avuto natura regolamentare e avrebbe dovuto essere approvato dal Consiglio regionale ai sensi dell’art. 27 dello Statuto speciale.

La censura è stata respinta. Il P.P.R., previsto dagli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, è uno strumento articolato di pianificazione territoriale e paesaggistica. Esso contiene analisi, classificazioni, indirizzi e prescrizioni, ma tale contenuto prescrittivo non lo trasforma in un regolamento. Si tratta di un atto amministrativo generale di pianificazione, la cui approvazione rientra nella competenza della Giunta regionale secondo la disciplina regionale e statale applicabile.

Concertazione e partecipazione

Il Consiglio di Stato ha escluso l’assenza della fase di concertazione. Il procedimento aveva previsto la pubblicazione della proposta, ventidue conferenze di copianificazione con i Comuni, una conferenza con le Province, incontri con associazioni di categoria e ulteriori incontri tecnici con amministratori locali. I relativi verbali erano stati resi consultabili e dalle attività erano scaturite osservazioni successivamente esaminate.

Le conferenze avevano principalmente funzione informativa e di confronto sulle scelte di fondo del Piano. L’eventuale mancata partecipazione di singoli Comuni non era decisiva, poiché il procedimento prevedeva ulteriori strumenti partecipativi, tra cui osservazioni, audizioni consiliari e intese attuative. Le modalità di partecipazione, previste dalla legge regionale, non sono state ritenute irragionevoli o lesive del coinvolgimento degli enti locali.

Intese e coordinamento tra livelli di governo

Le intese previste dal P.P.R. sono state qualificate come strumenti di coordinamento e attuazione condivisa. Esse consentono di valutare interventi conformi al Piano anche prima dell’adeguamento dello strumento urbanistico comunale, attraverso il coinvolgimento di Regione, Provincia e Comune e, ove occorra, delle amministrazioni statali interessate.

L’intesa non sostituisce il titolo edilizio né gli altri procedimenti autorizzatori, ma assicura che tali procedimenti siano preceduti da una valutazione coordinata della compatibilità paesaggistica, urbanistica e settoriale dell’intervento.

Intesa con il Ministero della cultura

La censura relativa alla mancata intesa preventiva con il Ministero è stata respinta sulla base dei principi già espressi dal Consiglio di Stato e dalla Corte costituzionale. L’intesa prevista dall’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 è stata considerata una facoltà e non una condizione generale di validità del Piano.

Il mancato raggiungimento dell’intesa non invalida quindi il P.P.R., ma comporta la conseguenza di non poter utilizzare le procedure semplificate per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche relative ai beni tutelati.

Esame delle osservazioni e ruolo degli organismi tecnici

Il Piano aveva ricevuto circa 2800 osservazioni, di cui 2120 provenienti da enti locali. La Regione aveva organizzato gruppi istruttori, procedure informatizzate di catalogazione e sistemi di sintesi, sottoponendo gli esiti al Comitato tecnico regionale per l’urbanistica e alla Giunta.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo tale modello organizzativo. La Giunta non si era limitata a recepire passivamente l’attività dei gruppi istruttori, ma aveva mantenuto la valutazione finale sulle singole osservazioni, accogliendo quelle migliorative e respingendo quelle incompatibili con i principi fondamentali del Piano.

Anche il Comitato scientifico è stato ritenuto legittimo. Esso aveva svolto una funzione fiduciaria e consultiva di elevata qualificazione tecnica, senza esercitare compiti decisori o di rilevanza esterna. L’amministrazione può avvalersi di simili organismi di supporto, purché la decisione finale sia assunta dall’organo competente.

Modifiche normative e rinnovazione del procedimento

La ricorrente sosteneva che l’entrata in vigore dei d.lgs. n. 156 e n. 157 del 2006 avesse comportato una modifica sostanziale del Piano adottato, tale da imporre la rinnovazione dell’intero procedimento.

La censura è stata respinta. La normativa sopravvenuta doveva necessariamente essere considerata nella redazione del testo definitivo, ma il Piano non risultava modificato nei suoi criteri ispiratori e nel suo assetto essenziale. La rinnovazione della procedura, con nuova adozione e pubblicazione, sarebbe stata necessaria soltanto in presenza di un mutamento consistente e rilevante delle caratteristiche fondamentali del Piano.

Prevalenza del P.P.R. sugli strumenti urbanistici

Il P.P.R. realizza il coordinamento con gli strumenti territoriali attraverso la propria prevalenza sugli strumenti urbanistici comunali, provinciali e metropolitani, nonché mediante le disposizioni sull’adeguamento della pianificazione regionale, provinciale e comunale.

Gli artt. 135, 143, 144 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 attribuiscono alla pianificazione paesaggistica una funzione attiva e conformativa. Il Piano non si limita a ricognire vincoli preesistenti, ma definisce il regime d’uso del territorio, individua le trasformazioni compatibili e impone prescrizioni direttamente vincolanti anche per i privati.

In tale quadro è stata ritenuta legittima la previsione dell’art. 15, comma 3, delle N.T.A., secondo cui i P.U.C. perdono efficacia attuativa ed esecutiva, nei profili incompatibili, contestualmente all’adozione del P.P.R. La regola è stata ricondotta alle misure di salvaguardia consentite dall’art. 144, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, qualificato come norma fondamentale di riforma economico-sociale applicabile anche alla Regione Sardegna.

Divieto relativo ai campi da golf

Il divieto di realizzare strutture ricettive connesse a campi da golf nella fascia costiera non è stato considerato autonomamente illogico o illegittimo. Secondo il parere, esso deriva dal più generale divieto di trasformazione edilizia nelle aree costiere inedificate previsto dall’art. 20 delle N.T.A.

Esito del ricorso

Tutte le censure contro il P.P.R. sono state respinte. Di conseguenza, sono state respinte anche le doglianze di illegittimità derivata contro i decreti presidenziali regionali di pubblicazione. Il Consiglio di Stato ha quindi espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario.