Sentenza n. 7199/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel 2014 l’approvazione di due richieste di verifica e certificazione relative a interventi di efficientamento energetico. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio chiedendo documentazione ulteriore rispetto a quella prevista, al momento della presentazione e dell’approvazione delle richieste, dalle Linee guida EEN 9/11, dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalla scheda tecnica 36E. Dopo l’annullamento del 5 luglio 2018, la società ha trasmesso documenti e chiesto il riesame; il GSE ha confermato l’annullamento l’11 dicembre 2018 e ha quantificato le somme da restituire. Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro il primo annullamento e respinto i tre ricorsi per motivi aggiunti. In appello la società ha dedotto: omessa pronuncia sulle censure dei primi due ricorsi per motivi aggiunti; violazione della disciplina degli incentivi e dei limiti dei poteri di verifica del GSE, travisamento dei documenti e violazione dei principi procedimentali; illegittima qualificazione dell’intervento come controllo anziché autotutela, assenza dei presupposti e violazione del termine per l’annullamento d’ufficio, carenza di motivazione e del contraddittorio; illegittimità della richiesta di documenti non previsti quando le RVC furono presentate, nonostante la società avesse prodotto la documentazione richiesta; violazione dei principi di collaborazione e buona fede; applicabilità, secondo l’appellante, dell’art. 56 del d.l. 76/2020 agli annullamenti ancora sub iudice. In via precauzionale ha riproposto le censure contro il primo annullamento, nell’ipotesi di sua reviviscenza. Il GSE ha riproposto l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza d’interesse e contestato il secondo ricorso per motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva respinto il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti. Ha rilevato che il TAR non aveva adeguatamente motivato il rigetto delle censure sulla qualificazione del potere come autotutela e sull’assenza dei relativi presupposti. Nel merito, ha ritenuto illegittimo subordinare il mantenimento degli incentivi alla produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente quando le RVC erano state presentate e già approvate: la richiesta non costituiva una mera verifica di dati dichiarati, ma determinava una nuova valutazione di provvedimenti favorevoli e ricadeva quindi nell’autotutela. L’annullamento è stato adottato oltre il termine di diciotto mesi allora previsto; non risultava allegata o provata una falsa rappresentazione del privato idonea a giustificare il superamento del termine. Le integrazioni erano inoltre un aggravio non normativamente previsto e, per il tempo trascorso, inesigibile o oggettivamente impossibile da produrre; la contestazione ex post di requisiti documentali mai richiesti ledeva anche l’affidamento, la prevedibilità e la conoscibilità delle regole. Sono stati quindi annullati il provvedimento di conferma dell’11 dicembre 2018 e l’atto di quantificazione del recupero dell’8 ottobre 2018. Le ulteriori censure sull’evoluzione normativa, sull’estensione concreta dei poteri di verifica e sull’applicazione dell’art. 56 del d.l. 76/2020 sono state assorbite. È stato assorbito anche il motivo relativo alla possibile reviviscenza del primo annullamento: l’atto dell’11 dicembre 2018, adottato dopo nuova istruttoria e con autonoma motivazione, era una conferma propria che sostituiva integralmente il precedente atto del 5 luglio 2018; pertanto è rimasta ferma l’improcedibilità del ricorso introduttivo contro quest’ultimo. Spese compensate per entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Tali condizioni non ricorrono nel caso di specie, per l’assorbente rilievo che il provvedimento di secondo grado è stato emesso quando era ormai trascorso il termine per l’annullamento d’ufficio (che all’epoca aveva una durata di diciotto mesi ed è iniziato a decorrere con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124, che lo ha introdotto: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2020, n. 1987, e sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1217; si aggiunga che, anche a voler considerare un termine ragionevole, e non fisso, comunque l’atto rimarrebbe illegittimo, in considerazione della difficoltà di assolvere l’onere di produzione, per il lungo lasso di decorso dalle originarie RVC e per la mole dei documenti richiesti: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2026, n. 2913, e 20 febbraio 2026, n. 1363).

  L’annullamento d’ufficio dei provvedimenti di approvazione delle RVC doveva rispettare il termine di diciotto mesi applicabile all’epoca; nel caso concreto il termine era scaduto e non era stata allegata o provata una falsa rappresentazione del privato. Anche applicando il criterio del termine ragionevole, il lungo tempo trascorso e l’onere documentale richiesto rendevano illegittimo l’intervento.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  ancorché non sia in discussione il potere del GSE di effettuare gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali utili ai fini dell’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che, a ben vedere, rappresenta un criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  Il GSE può svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni utili, ma non può fondare la perdita dell’incentivo esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti al momento della richiesta; una simile pretesa contrasta con collaborazione e buona fede.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  All’epoca, infatti, la scheda 36E esigeva solamente l’indicazione del “Nome, indirizzo e numero telefonico di ogni cliente partecipante” e “Marca, modello e numero di serie dello UPS installato”, che la società proponente aveva trasmesso.

  Nel quadro normativo applicabile alle RVC in esame, gli obblighi documentali rilevanti erano quelli previsti dalla disciplina allora vigente, tra cui le indicazioni richieste dalla scheda 36E; il GSE non poteva subordinare ex post la conservazione dell’incentivo a nuovi documenti introdotti successivamente.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

  Con il terzo motivo si argomenta che, diversamente da quanto affermato dal T.a.r., l’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 si applicherebbe anche agli annullamenti già disposti, purché ancora sub iudice.

  La questione dell’applicabilità della disposizione agli annullamenti già disposti e ancora sub iudice è stata assorbita, perché l’accoglimento dei primi due motivi era sufficiente a determinare l’annullamento degli atti.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Inoltre, con memoria depositata il 10 giugno 2025 – dunque, nel rispetto del termine di decadenza stabilito dall’art. 101, comma 1, c.p.a. – il Gestore ha riproposto le eccezioni già sollevate in primo grado circa l’improcedibilità del ricorso introduttivo, per sopravvenuta carenza d’interesse derivante dalla presentazione dell’istanza di riesame, e circa l’infondatezza del secondo atto di motivi aggiunti.

  Le eccezioni e difese del GSE già sollevate in primo grado sono state considerate ritualmente riproposte in appello perché la memoria è stata depositata entro il termine di decadenza previsto dall’art. 101, comma 1, c.p.a.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Non essendovi quindi alcuna “reviviscenza” degli effetti del provvedimento prot. n. GSE/P20180059550 del 5 luglio 2018, il ricorso di primo grado, con cui questo era stato impugnato, rimane improcedibile, come deciso dal T.a.r. (con statuizione censurata solo in via precauzionale in appello).

  Quando un provvedimento successivo di conferma propria, fondato su nuova istruttoria e autonoma motivazione, sostituisce integralmente l’atto precedente, l’annullamento del provvedimento successivo non determina la reviviscenza del primo; il ricorso contro quest’ultimo resta improcedibile per carenza di utilità.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Non essendovi quindi alcuna “reviviscenza” degli effetti del provvedimento prot. n. GSE/P20180059550 del 5 luglio 2018, il ricorso di primo grado, con cui questo era stato impugnato, rimane improcedibile, come deciso dal T.a.r. (con statuizione censurata solo in via precauzionale in appello).

  La sentenza mantiene ferma l’improcedibilità del ricorso introduttivo contro il primo annullamento, poiché l’atto successivo di conferma propria lo aveva integralmente sostituito e non vi era una reviviscenza dei suoi effetti.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere approvato una richiesta e riconosciuto un incentivo all’esito di una valutazione sostanziale, riesamina la spettanza del beneficio sulla base di nuove valutazioni, il potere esercitato è autotutela e non mera decadenza o semplice controllo di dichiarazioni, con conseguente applicazione delle garanzie e dei limiti propri dell’autotutela.
• Il potere di verifica e di integrazione istruttoria non consente di subordinare il mantenimento di un incentivo alla produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della richiesta e dell’approvazione, né di fondare su tale omissione il recupero del beneficio.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole deve rispettare il termine previsto dalla legge; in assenza di falsa rappresentazione del privato, il decorso del termine non può essere superato. Anche al di fuori di un termine fisso, la ragionevolezza va valutata considerando il tempo trascorso e la concreta esigibilità degli oneri documentali richiesti.
• La richiesta ex post di documentazione mai prevista né richiesta in precedenza, la cui produzione può essere divenuta impossibile per il tempo trascorso, viola l’affidamento e i principi di tipicità, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa e può determinare un illegittimo effetto sorpresa.
• Il provvedimento successivo che, dopo nuova istruttoria e con motivazione autonoma, rinnova la decisione amministrativa costituisce conferma propria e sostituisce integralmente l’atto precedente; l’impugnazione del primo atto può quindi restare improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, senza che il suo annullamento faccia rivivere gli effetti dell’atto sostituito.

Come è indicizzato