Cassazione Civile, Ordinanza n. 11083/2023 del 27/04/2023

Esito

La controversia

Nel 2013 alcuni soggetti che avevano stipulato contratti per il godimento cinquantennale di posti barca, pertinenze e altri spazi nel nuovo porto turistico di Imperia hanno promosso davanti al Tribunale di Imperia un’azione risarcitoria e, per quanto qui rileva, anche di risoluzione dei contratti. La domanda era diretta contro il Comune di Imperia, la società concessionaria del porto, l’appaltatrice dei lavori, alcune società subentrate o collegate, nonché i rispettivi assicuratori. Gli attori assumevano che l’operazione fosse stata presentata come affidabile e regolare grazie al ruolo del Comune quale concedente, socio e soggetto di controllo, ma che in realtà fossero state taciute gravi criticità giuridiche e fattuali già esistenti nella realizzazione del porto. In particolare, lamentavano che la mancata ultimazione delle opere, le vicende giudiziarie e la successiva decadenza della concessione demaniale avessero azzerato il valore dell’investimento e fatto perdere definitivamente i diritti di godimento promessi. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione dell’a.g.o., sostenendo che la controversia spettasse al giudice amministrativo. I ricorrenti, per evitare un contrasto sulla giurisdizione nel processo pendente, proponevano regolamento preventivo chiedendo la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario. I motivi del regolamento si fondavano sulla natura delle domande: non si contestava la legittimità degli atti amministrativi in sé, né si chiedeva il loro annullamento, ma si deducevano condotte dolose o colpose, precontrattuali e contrattuali, contrarie a buona fede, correttezza, informazione e protezione dell’affidamento, lesive del patrimonio e della libertà negoziale dei privati.

La decisione

La Corte ha ritenuto ammissibile il regolamento preventivo e ha dichiarato la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. Ha affermato che la controversia, per come prospettata dagli attori, riguarda la lesione di diritti soggettivi patrimoniali e dell’affidamento incolpevole, non il cattivo esercizio del potere amministrativo né la richiesta di annullamento di atti amministrativi illegittimi. La decadenza della concessione demaniale è stata considerata un mero antecedente fattuale della vicenda, non il titolo diretto del danno azionato. Ne consegue che la domanda risarcitoria, fondata su comportamenti asseritamente contrari a buona fede e correttezza e non sulla illegittimità del provvedimento amministrativo, spetta al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  consente il regolamento preventivo di giurisdizione anche su iniziativa dell’attore quando vi sia contestazione della controparte e interesse concreto e immediato alla decisione definitiva sulla giurisdizione.

• art. 386 c.p.c.

  la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto sostanziale della domanda e non pregiudica le questioni di merito.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  non ricorre la giurisdizione esclusiva amministrativa quando la domanda non investe la legittimità di atti amministrativi ma solo comportamenti lesivi dell’affidamento e diritti soggettivi patrimoniali.

• artt. 1337 c.c. e 1338 c.c.

  richiamati come base della dedotta responsabilità precontrattuale per violazione dei doveri di informazione e lealtà nelle trattative.

• art. 2043 c.c.

  richiamato come norma generale di responsabilità aquiliana per le condotte illecite dedotte in giudizio.

• art. 1173 c.c.

  richiamato quale base dell’obbligazione risarcitoria/da contatto sociale prospettata dagli attori.

Massime di principio

• Ai fini della giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi effettiva, non alla mera qualificazione formale della domanda.
• Quando il privato lamenta la violazione di regole di correttezza, lealtà e buona fede da parte della pubblica amministrazione nella fase di contatto o di trattativa, la controversia può riguardare diritti soggettivi autonomamente tutelati e non necessariamente l’esercizio del potere amministrativo.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva sui rapporti concessori non sussiste se il danno dedotto non deriva dalla lesione immediata di un interesse legittimo tramite un atto impugnato, ma da comportamenti illeciti distinti dal procedimento provvedimentale.
• In materia di responsabilità della pubblica amministrazione, l’illegittimità dell’atto non basta da sola a fondare l’illecito risarcitorio: occorre anche la lesione dell’affidamento ingenerato nel privato da una condotta incoerente o contraria ai doveri relazionali.
• Il provvedimento amministrativo che costituisce il contesto fattuale della vicenda non sposta la giurisdizione al giudice amministrativo se la domanda è costruita come azione risarcitoria per condotte materiali o comportamentali.
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