Sentenza n. 6435/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto il ricorso contro il regolamento comunale in materia di impianti pubblicitari. In primo grado e in appello sono stati dedotti: l’omessa sottoposizione del regolamento alla Commissione consiliare permanente, in violazione dello Statuto comunale e del regolamento sul funzionamento del Consiglio; la violazione dell’art. 41 Cost., del Codice della strada e del Codice dei beni culturali e del paesaggio; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e irragionevolezza; sproporzione delle limitazioni alle dimensioni e alle distanze degli impianti; illegittimità del divieto di cartelli e insegne su palo in ampie porzioni del territorio; incompetenza del Comune rispetto alle strade regionali e provinciali; mancata attuazione dell’art. 58 del regolamento del Codice della strada; violazione del principio dell’affidamento. In appello è stata inoltre denunciata l’omessa pronuncia del TAR su alcuni motivi e l’integrazione postuma della motivazione. Le appellanti sostenevano che tutte le disposizioni regolamentari fossero immediatamente impugnabili e che le limitazioni introducessero un contingentamento anticoncorrenziale e lesivo della libertà di iniziativa economica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la consultazione della Commissione consiliare permanente non fosse obbligatoria, non essendo prevista come necessaria dalla disciplina comunale applicabile. Ha confermato l’inammissibilità, per difetto di interesse, delle censure rivolte contro disposizioni meramente programmatiche o generali del regolamento, non immediatamente lesive: tali disposizioni possono essere contestate, se del caso, insieme ai successivi provvedimenti applicativi concretamente sfavorevoli. La legittimazione dell’associazione di categoria non rende immediatamente impugnabili previsioni prive di lesività attuale. Ha inoltre ritenuto legittime le disposizioni sulla competenza comunale e sul numero massimo degli impianti, in quanto coerenti con l’art. 23 del Codice della strada e funzionali alla tutela urbanistica, paesaggistica e del decoro urbano. Le limitazioni alle installazioni pubblicitarie, comprese le distanze minime, le dimensioni massime e il divieto di cartelli e insegne su palo in determinate zone, sono state considerate espressione di discrezionalità amministrativa e tecnica, non manifestamente illogiche, erronee o sproporzionate. Esse non costituiscono un divieto assoluto dell’attività pubblicitaria, sono differenziate per zone, ammettono deroghe in casi speciali e lasciano disponibili strumenti pubblicitari meno invasivi. Il contingentamento degli impianti è stato ritenuto compatibile con l’art. 41 Cost., poiché la libertà di iniziativa economica può essere limitata per esigenze di utilità sociale e in ragione della limitatezza degli spazi disponibili. Sono state respinte anche le censure relative alla motivazione e alla partecipazione procedimentale: il regolamento è un atto normativo, generale e di pianificazione, per il quale l’art. 13, comma 1, l. n. 241/1990 esclude l’applicazione delle disposizioni sulla comunicazione di avvio, sulla partecipazione e sulla motivazione, salvo le specifiche regole di formazione. Le spese del grado di appello sono state compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata può essere sottoposta a limitazioni dirette a contemperarla con l’utilità sociale; la disciplina comunale degli impianti pubblicitari non è illegittima per il solo fatto di restringere le modalità di esercizio dell’attività economica.

• art. 23 d.lgs. 285/1992

  Il Comune conserva la competenza a disciplinare gli impianti pubblicitari nel territorio comunale, anche con riguardo alle insegne collocate lungo strade regionali e provinciali, nei limiti della disciplina applicabile.

• art. 58 d.P.R. 495/1992

  La mancata attuazione della disposizione regolamentare è stata dedotta dalle appellanti, ma la censura è stata respinta nel quadro della riconosciuta legittimità della disciplina comunale.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  Le disposizioni sulla comunicazione di avvio, sulla partecipazione procedimentale e sulla motivazione non si applicano all’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, salvo le specifiche norme che ne regolano la formazione.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale

  La generale portata normativa o regolamentare dell’atto esclude, di regola, l’obbligo di motivazione puntuale, poiché l’atto non incide direttamente su una posizione individuale ma stabilisce regole suscettibili di successive applicazioni.

• art. 3, commi 2 e 3, d.lgs. 507/1993

  Il Comune deve disciplinare con regolamento le modalità di effettuazione della pubblicità e può stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione a esigenze di pubblico interesse, nonché determinare tipologia e quantità degli impianti e i criteri per il piano generale degli impianti.

• artt. 99 e 100 c.p.c.

  Le disposizioni sono richiamate dalle appellanti in relazione alla dedotta erronea valutazione della domanda e dell’interesse ad agire, ma il Consiglio di Stato ha confermato la distinzione tra previsioni regolamentari immediatamente lesive e disposizioni meramente programmatiche.

• art. 112 c.p.c.

  La deduzione di omessa pronuncia è stata respinta, poiché il giudice di primo grado ha esaminato le questioni rilevanti secondo la natura e la portata delle disposizioni impugnate.

Massime di principio

• Le disposizioni di un regolamento comunale che abbiano contenuto generale, astratto o meramente programmatico non sono immediatamente impugnabili in assenza di una lesione concreta e attuale; l’impugnazione può essere proposta contro il successivo atto applicativo che produca un pregiudizio specifico.
• La legittimazione di un’associazione rappresentativa di categoria non elimina il requisito dell’interesse concreto e attuale a ricorrere: anche l’associazione deve dimostrare che la disposizione impugnata sia immediatamente lesiva degli interessi rappresentati.
• Il Comune può disciplinare in modo anche rigoroso gli impianti pubblicitari, stabilendo limitazioni, divieti per determinate tipologie, distanze, dimensioni e quantità, quando tali misure siano funzionali alla tutela della sicurezza stradale, del decoro urbano e dei valori urbanistici, paesaggistici e ambientali.
• Il contingentamento degli impianti pubblicitari e le limitazioni alle modalità di esercizio dell’attività pubblicitaria non violano di per sé la libertà di iniziativa economica, purché siano giustificati da esigenze di utilità sociale, non introducano restrizioni manifestamente irragionevoli e non escludano integralmente ogni possibilità di svolgere attività pubblicitaria.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte amministrative e tecniche in materia di disciplina degli impianti pubblicitari è ammesso in presenza di manifesto errore, illogicità, incongruenza, travisamento o sproporzione, ma non consente al giudice di sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione quando le soluzioni adottate restino opinabili ma tecnicamente plausibili.
• Per gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione non si applicano, salvo specifiche disposizioni, gli obblighi di motivazione puntuale, comunicazione di avvio e partecipazione previsti dalla l. n. 241/1990.

Come è indicizzato