Sentenza n. 1700/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione del Comune del 31 ottobre 2025, con cui era stata dichiarata l’improcedibilità e conclusa negativamente la conferenza di servizi relativa alle istanze di permesso di costruire in sanatoria e di compatibilità paesaggistica, e l’ordinanza del 7 novembre 2025, n. 197, con cui era stato ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi e l’esecuzione di interventi di consolidamento del versante e di regimazione delle acque. Gli interventi contestati consistevano in movimenti di terra, realizzazione di stradine e piazzali, interramento di tubazioni, opere di canalizzazione, vasche e abbeveratoi in cemento e legno e ulteriori manufatti, eseguiti in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico-forestale. In via preliminare, la società ha sostenuto il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, assumendo che il Comune avesse erroneamente considerato unitariamente opere autonome, qualificando come abuso edilizio complessivo interventi di modesta entità, di manutenzione agricola o di edilizia libera. Ha dedotto la conformità urbanistico-edilizia e paesaggistica delle opere, la sanabilità delle vasche e delle canalizzazioni e l’irrilevanza del manufatto destinato agli equidi, per il quale non sarebbe stata chiesta la sanatoria. Con il secondo motivo ha contestato la qualificazione della domanda come sanatoria subordinata all’esecuzione di opere ulteriori, sostenendo di avere chiesto soltanto la regolarizzazione dello stato di fatto esistente e di avere previsto separatamente interventi di consolidamento. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 14-bis l. 241/1990 e dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, lamentando che il Comune avesse concluso il procedimento senza attendere il parere della Soprintendenza e prima della scadenza del termine di novanta giorni. Ha poi dedotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza di ripristino e, infine, la sua genericità e impossibilità di attuazione, poiché non avrebbe indicato con sufficiente precisione le opere da rimuovere e avrebbe imposto interventi incompatibili con la situazione morfologica e proprietaria dei luoghi. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per la perdita patrimoniale conseguente alla distruzione di un bene infungibile, per la compromessa fruizione del bene e per la lesione dell’immagine. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del TAR in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e ha chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la società al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori se dovuti. Ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse direttamente la legittimità di una determinazione comunale di improcedibilità della conferenza di servizi e della conseguente ordinanza edilizia di ripristino, non provvedimenti incidenti in modo diretto e immediato sul regime o sull’utilizzazione delle acque pubbliche. Nel merito, il primo motivo è stato ritenuto infondato: la società aveva presentato un’unica istanza di sanatoria per l’insieme delle opere, funzionalmente collegate alla sistemazione agricola del fondo e alla captazione delle acque sorgive, sicché il Comune doveva valutarle globalmente e non potevano essere parcellizzate per aggirare i presupposti della sanatoria. La documentazione tecnica e la relazione del Servizio Forestale hanno inoltre dimostrato che gli sterri e i riporti raggiungevano dimensioni rilevanti, con alterazione della morfologia del pendio, erosioni e dissesti imputabili alle manomissioni del suolo eseguite senza autorizzazione. Le opere risultavano quindi incompatibili anche con la disciplina del vincolo idrogeologico. Il TAR ha ritenuto inoltre insussistenti i presupposti per la compatibilità paesaggistica, poiché le vasche, i manufatti, le tubazioni e i movimenti di terra avevano determinato volumetrie e un’alterazione permanente dei luoghi, non riconducibile agli interventi minori ammessi dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004. Il secondo motivo è stato respinto perché gli interventi di consolidamento e regimazione delle acque richiesti dal Servizio Forestale costituivano opere strutturali indispensabili per la stabilità del versante, non prescrizioni accessorie o marginali. La sanatoria non può essere subordinata all’esecuzione futura di opere necessarie a rendere conforme l’intervento, poiché la doppia conformità deve sussistere con riferimento all’opera già realizzata e non può essere creata successivamente. Anche il terzo motivo è stato respinto: il Comune poteva concludere anticipatamente il procedimento, senza attendere il parere della Soprintendenza, dopo avere rilevato la manifesta inammissibilità o infondatezza delle istanze, in applicazione del dovere generale di concludere il procedimento anche mediante provvedimento semplificato. Il quarto motivo è stato respinto per insussistenza del vizio dell’atto presupposto. Il quinto motivo è stato ritenuto infondato perché l’ordinanza descriveva con sufficiente precisione le opere abusive, anche mediante rinvio alla documentazione dei sopralluoghi, e l’imposizione di un progetto di consolidamento e regimazione delle acque non rendeva l’ordine impossibile da eseguire, trattandosi di adempimenti strumentali alla tutela della stabilità del territorio e conseguenti agli abusi accertati. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto dell’antigiuridicità, non essendo stati riconosciuti vizi negli atti impugnati.

Norme richiamate

• art. 143 r.d. 1775/1933

  La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche comprende i ricorsi contro provvedimenti che incidono direttamente e immediatamente sul regime o sull’utilizzazione delle acque pubbliche; resta esclusa quando gli atti siano soltanto strumentalmente collegati a procedimenti riguardanti le acque. Nel caso concreto la controversia aveva oggetto edilizio e ripristinatorio e apparteneva alla giurisdizione amministrativa ordinaria.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria edilizia richiede la doppia conformità dell’opera alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza; la conformità deve riguardare l’opera già eseguita e non può essere conseguita mediante opere future.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  L’accertamento di compatibilità paesaggistica non è ammesso per interventi che abbiano creato superfici utili o volumi o prodotto un’alterazione permanente e incisiva dei luoghi; i movimenti di terra rilevanti e i manufatti con volumetria non rientrano negli interventi minori sanabili.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica postuma è limitata agli interventi minori previsti dalla legge e non comprende opere di sbancamento, modifica della viabilità o trasformazione morfologica significativa del territorio.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La disciplina della conferenza di servizi non impedisce all’amministrazione di concludere anticipatamente il procedimento quando abbia accertato la manifesta inammissibilità o infondatezza dell’istanza.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  La pubblica amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso anche quando ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda; in tali casi è possibile una motivazione semplificata.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di ripristino deve individuare con sufficiente precisione le opere abusive, ma tale specificità può risultare anche dal complessivo rinvio agli atti del procedimento e alla documentazione dei sopralluoghi.

Massime di principio

• Quando il privato presenta un’unica istanza di sanatoria relativa a più opere funzionalmente collegate e riconducibili a un progetto unitario di trasformazione del fondo, l’amministrazione deve valutarle globalmente; il richiedente non può parcellizzare gli interventi per eludere i presupposti della sanatoria.
• La doppia conformità richiesta per la sanatoria edilizia deve sussistere con riferimento all’opera già realizzata, sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda, e non può essere ottenuta subordinando il rilascio del titolo all’esecuzione futura di opere strutturali o di messa in sicurezza necessarie a rendere l’intervento conforme.
• L’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma non è consentito per opere che abbiano creato volumi o superfici utili o abbiano prodotto un’alterazione permanente e significativa della morfologia dei luoghi; tale limite opera anche quando il volume sia qualificato come tecnico o sia parzialmente interrato.
• L’amministrazione può concludere anticipatamente una conferenza di servizi senza attendere il parere di un’amministrazione coinvolta quando abbia già accertato la manifesta inammissibilità o infondatezza dell’istanza, in applicazione del dovere generale di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Un’ordinanza di ripristino è sufficientemente determinata quando individua le opere abusive e le aree interessate anche mediante rinvio puntuale alla documentazione dei sopralluoghi e agli atti istruttori; l’imposizione di un progetto tecnico di consolidamento e regimazione delle acque non rende l’ordine ineseguibile se tale attività è strumentale alla rimozione delle conseguenze dell’abuso e alla tutela della pubblica incolumità.
• La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche non si estende agli atti edilizi o ripristinatori che incidano sulle acque soltanto in modo indiretto o strumentale, quando la controversia non riguardi direttamente il regime o l’utilizzazione delle acque pubbliche.

Come è indicizzato