Sentenza n. 2515/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio, deducendo, con il primo motivo, error in procedendo e in iudicando, violazione degli artt. 336 c.p.c. e 39 c.p.a., difetto di istruttoria, violazione del giudicato, carenza e contraddittorietà della motivazione e travisamento della domanda. Secondo l’appellante, la domanda proposta in primo grado non era un’azione di annullamento del decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, ma un’azione di accertamento della proprietà e di restituzione dell’immobile, fondata sull’asserita invalidità o inefficacia del decreto quale fatto estintivo del diritto dominicale privato. La società contestava inoltre che la rinuncia o l’estinzione dei precedenti giudizi amministrativi e la transazione del 1927 avessero prodotto acquiescenza o preclusioni sostanziali, richiamando la distinzione tra rinuncia agli atti e rinuncia all’azione. Deduceva altresì l’inapplicabilità di termini decadenziali, trattandosi di occupazione sine titulo permanente e di tutela del diritto di proprietà. Con il secondo motivo, la società contestava la motivazione del TAR sulla conformità del decreto del 1926 alla disciplina allora vigente, sostenendo l’irretroattività del regio decreto-legge n. 2192/1925, l’inesistenza di un atto idoneo a trasferire la proprietà allo Stato e la necessità di una distinta dichiarazione di nullità del contratto di compravendita del 1911. Sosteneva infine che l’assenza di tale dichiarazione impedisse l’acquisto della proprietà da parte dello Stato e rendesse abusiva l’occupazione dell’immobile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo tuttavia ammissibile il ricorso di primo grado e correggendo parzialmente la motivazione del TAR. Ha chiarito che le domande restitutoria e risarcitoria non erano formalmente azioni di annullamento del decreto di prelazione, ma azioni fondate sull’accertamento dell’asserita occupazione abusiva dell’immobile. Esse erano quindi astrattamente ammissibili. Nel merito, però, le domande sono state respinte perché il decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, esercitando il potere autoritativo di prelazione artistica, aveva prodotto l’effetto ablativo della proprietà privata e acquisitivo in favore dello Stato. Il decreto si era definitivamente consolidato, non essendo più possibile contestarne la legittimità in via principale dopo la decadenza dall’impugnazione e l’estinzione dei precedenti giudizi. Neppure era possibile accertarne incidentalmente l’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., perché tale disposizione presuppone l’ammissibilità della domanda demolitoria e non consente l’accertamento dell’illegittimità quando l’azione di annullamento sia ormai preclusa; inoltre, l’annullamento sarebbe ancora utile alla parte, ma non più conseguibile per decadenza. Di conseguenza, l’occupazione dell’immobile da parte dello Stato e, attualmente, del Senato era assistita da un titolo efficace e non poteva essere qualificata come sine titulo o illecita. La pretesa restitutoria e quella risarcitoria difettavano quindi di un elemento costitutivo essenziale. Il secondo motivo è stato respinto. La nullità di pieno diritto delle alienazioni effettuate in violazione degli obblighi di denuncia e dei divieti previsti dalla legge n. 364/1909 era già stabilita dall’art. 29 della medesima legge, anteriormente alla compravendita del 1911; il regio decreto-legge n. 2192/1925 aveva precisato le modalità di esercizio del potere, senza introdurre una disciplina retroattiva. Poiché la denuncia dell’alienazione era stata omessa, il termine di due mesi per l’esercizio della prelazione non aveva iniziato a decorrere. Il decreto di prelazione costituiva inoltre espressione di un potere autoritativo e ablatoria, autonomo rispetto alle vicende del contratto privato, che rappresentava soltanto il presupposto storico del procedimento. Non era quindi necessaria una distinta pronuncia giudiziale o amministrativa di nullità del contratto per produrre l’effetto acquisitivo in favore dello Stato. La Corte ha anche escluso la rilevanza dell’eventuale usucapione maturata dalla società, poiché l’ablazione del bene da parte dello Stato aveva estinto i diritti privati e reso il bene demaniale inusucapibile. Le spese del giudizio di appello sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6 l. n. 364/1909

  La prelazione artistica costituisce esercizio di un potere autoritativo mediante il quale l’amministrazione acquisisce coattivamente il bene culturale; in caso di omessa denuncia dell’alienazione, il termine di due mesi per l’esercizio della prelazione non decorre.

• art. 29 l. n. 364/1909

  La violazione del divieto di alienare il bene vincolato senza preventiva denuncia comporta la nullità di pieno diritto dell’alienazione, rendendo il trasferimento non opponibile all’amministrazione.

• art. 1 r.d.l. n. 2192/1925

  La disposizione disciplina le modalità di esercizio della prelazione e consente al Governo, quando intenda esercitarla, di dichiarare la nullità delle alienazioni effettuate in violazione dei divieti della legge n. 364/1909.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione del provvedimento amministrativo decorre dalla notificazione o dalla piena conoscenza; la sua inosservanza preclude l’azione di annullamento del decreto di prelazione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  L’accertamento dell’illegittimità del provvedimento ai soli fini risarcitori presuppone l’ammissibilità della domanda demolitoria e non è consentito quando l’azione di annullamento sia divenuta definitivamente preclusa.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui quelle sugli effetti dell’estinzione del processo.

• art. 310, comma 1, c.p.c.

  L’estinzione del processo non estingue l’azione; tuttavia, la possibilità di riproporla resta soggetta alle eventuali decadenze maturate.

• artt. 1175 e 1227, comma 2, c.c.

  Le condotte omissive o equivalenti del titolare del diritto, comprese le scelte processuali che non impediscono il consolidamento dell’atto lesivo, possono escludere o ridurre il risarcimento dei danni evitabili.

• art. 60 d.lgs. n. 42/2004

  La disciplina vigente conferma la natura autoritativa e ablatoria della prelazione artistica, utilizzata dal giudice come parametro sistematico per interpretare la disciplina previgente.

Massime di principio

• La prelazione artistica è un potere autoritativo e ablatoria mediante il quale la pubblica amministrazione acquisisce direttamente il bene culturale, senza subentrare nella posizione contrattuale dell’acquirente privato; il contratto di compravendita costituisce soltanto il presupposto storico del procedimento e le sue vicende patologiche non incidono, di per sé, sulla validità dell’atto di prelazione.
• Quando il provvedimento di esercizio della prelazione artistica è divenuto definitivo per mancata o tardiva impugnazione, esso conserva efficacia ablativa e acquisitiva e non può essere disapplicato o privato dei suoi effetti nell’ambito di una successiva domanda restitutoria o risarcitoria fondata sull’asserita occupazione sine titulo del bene.
• La domanda di restituzione e di risarcimento fondata sull’asserita occupazione abusiva di un bene da parte della pubblica amministrazione è astrattamente distinta dall’azione di annullamento dell’atto acquisitivo, ma può essere accolta soltanto se sia accertabile l’assenza o l’illegittimità del titolo amministrativo che giustifica l’occupazione.
• L’art. 34, comma 3, c.p.a. non consente l’accertamento incidentale dell’illegittimità di un provvedimento ai soli fini risarcitori quando la domanda demolitoria sia inammissibile o definitivamente preclusa; l’azione di annullamento deve essere stata ammissibilmente proposta, anche se l’annullamento sia divenuto inutile per sopravvenienze.
• L’omessa denuncia dell’alienazione di un bene culturale vincolato impedisce la decorrenza del termine previsto per l’esercizio della prelazione e rende applicabile la nullità di pieno diritto prevista dalla disciplina vigente al momento dell’alienazione, senza che l’applicazione delle successive norme di dettaglio comporti retroattività.
• Le scelte processuali omissive che consentano il consolidamento dell’atto lesivo, così come il riconoscimento stragiudiziale della sua validità ed efficacia, possono essere valutate ai sensi degli artt. 1175 e 1227, comma 2, c.c. per escludere o ridurre il risarcimento del danno evitabile mediante tempestiva impugnazione.

Come è indicizzato