Parere n. 1538/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, esercente attività di demolizione di veicoli fuori uso sulla base di autorizzazioni provvisorie, ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale ha concluso negativamente il procedimento di autorizzazione dell'impianto ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006. Sono stati dedotti sei ordini di censure: difetto di motivazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi; mancata valutazione preliminare di fattibilità; omessa indizione di una conferenza preliminare; richiesta sproporzionata di un progetto definitivo e incompletezza della documentazione istruttoria; violazione del contraddittorio procedimentale e dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990; erroneità, illogicità e contraddittorietà dei pareri urbanistici e ambientali, ritenuti non realmente ostativi all'autorizzazione. Nel corso del giudizio è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale 7 ottobre 2021, n. 189, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la disposizione regionale sulla quale Roma Capitale aveva fondato la propria competenza autorizzatoria.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, ritenendo assorbente il vizio di incompetenza assoluta derivante dalla sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma regionale attributiva ai Comuni della funzione autorizzatoria. La Corte costituzionale, con sentenza n. 189 del 2021, ha escluso la legittimità della delega regionale ai Comuni di una funzione amministrativa spettante, secondo la disciplina statale, al livello regionale, nell'ambito della competenza legislativa esclusiva statale in materia ambientale. La Sezione ha precisato che la dichiarazione di incostituzionalità opera ex tunc ed erga omnes nei giudizi pendenti, salvo i rapporti esauriti e i provvedimenti divenuti definitivi. L'atto amministrativo adottato sulla base della norma incostituzionale non è automaticamente inesistente o nullo, ma resta autonomamente esistente e annullabile fino alla sua formale rimozione. Poiché il ricorso era ancora pendente alla pubblicazione della sentenza costituzionale e la questione era rilevante, il vizio poteva essere rilevato anche d'ufficio, senza preclusione derivante dalla mancata deduzione di uno specifico motivo. Le ulteriori censure non sono state esaminate perché non necessarie e comunque inidonee a condurre a una diversa conclusione.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 208 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina il procedimento di approvazione dei progetti e di autorizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti; nel caso concreto, l'autorizzazione non poteva essere validamente adottata da un Comune privo della relativa competenza.

• art. 196 d.lgs. n. 152/2006

  Rileva ai fini del riparto delle competenze amministrative in materia di gestione dei rifiuti e costituisce il parametro statale rispetto al quale la disciplina regionale attributiva della competenza comunale è stata ritenuta illegittima.

• art. 6, comma 1, lett. b), legge Regione Lazio n. 27/1998

  approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonché l’approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione

  Attribuiva ai Comuni una funzione autorizzatoria che la Corte costituzionale ha ritenuto non delegabile dalla Regione in assenza di una base costituzionale o legislativa statale idonea.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  Riconduce la materia ambientale alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e impedisce alla legislazione regionale di alterare il riparto delle competenze stabilito dalla legge statale.

• art. 30 legge n. 87/1953

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale determina la cessazione di efficacia della norma dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale, con effetti sostanzialmente retroattivi nei rapporti non esauriti.

• art. 10-bis legge n. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente con riferimento al contraddittorio procedimentale e alla comunicazione dei motivi ostativi, ma non esaminato nel merito perché assorbito dal vizio di incompetenza.

• art. 14-quater legge n. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla motivazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, ma non esaminato nel merito per l'assorbimento delle censure.

• art. 6, lett. b), legge n. 241/1990

  Richiamato nei motivi relativi alla completezza dell'istruttoria e alla necessità di una cooperazione procedimentale, senza autonoma decisione della Sezione.

• art. 15 d.lgs. n. 209/2003

  Richiamato in relazione al progetto di adeguamento dell'impianto di autodemolizione, ma non esaminato nel merito.

• art. 112 c.p.c.

  La Sezione ha ritenuto esaurita la vicenda decisoria attraverso l'esame della questione assorbente, in applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• Corte costituzionale, sentenza 7 ottobre 2021, n. 189

  Ha dichiarato costituzionalmente illegittima la disposizione della legge regionale laziale che attribuiva ai Comuni la funzione autorizzatoria in materia di impianti di smaltimento e recupero derivanti dall'autodemolizione.

• Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, decisione n. 8/1963

  Ha affermato che l'atto amministrativo fondato su una norma successivamente dichiarata incostituzionale è annullabile e che la dichiarazione di incostituzionalità può rilevare nei giudizi pendenti anche oltre i motivi dedotti.

• Consiglio di Stato, Sez. V, 6 febbraio 1999, n. 138

  Ha riconosciuto la possibilità di annullare l'atto fondato su una norma dichiarata incostituzionale anche quando la questione non sia stata oggetto di uno specifico motivo di ricorso.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 novembre 1986, n. 855

  Ha distinto l'illegittimità della norma relativa alla genesi del potere da quella concernente il suo esercizio, ammettendo il rilievo ex officio della prima nei giudizi pendenti.

• Consiglio di Stato, Sez. I, parere 28 dicembre 2021, n. 1984

  Ha precisato che il giudice non può applicare d'ufficio una pronuncia di illegittimità costituzionale quando, ex ante, non avrebbe potuto sollevare la relativa questione per difetto di rilevanza.

Massime di principio

• La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere amministrativo opera ex tunc ed erga omnes nei giudizi pendenti, salvo il limite dei rapporti esauriti, dei provvedimenti definitivi e del giudicato.
• Il provvedimento amministrativo adottato sulla base di una norma successivamente dichiarata incostituzionale non viene automaticamente meno né diviene inesistente o nullo, ma conserva una propria autonomia ed è annullabile per invalidità derivata fino alla sua formale rimozione.
• Quando la norma incostituzionale riguarda la genesi del potere amministrativo, il giudice può rilevare d'ufficio il vizio e annullare il provvedimento anche in assenza di uno specifico motivo di ricorso, purché il giudizio sia pendente alla data di pubblicazione della sentenza costituzionale e la questione sia rilevante.
• La dichiarazione di incostituzionalità di una norma attributiva di competenza può determinare l'incompetenza dell'amministrazione che abbia adottato il provvedimento, qualora il riparto corretto assegni il potere a un diverso livello istituzionale.
• La retroattività della dichiarazione di illegittimità costituzionale non travolge i provvedimenti amministrativi divenuti definitivi per mancata impugnazione, giudicato, decadenza, prescrizione o altro consolidamento definitivo del rapporto.

Come è indicizzato