Sentenza n. 326/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda l’impugnazione dell’ordinanza comunale che, ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 6, comma 6, della legge regionale sarda n. 23/1985, aveva irrogato la sanzione amministrativa pecuniaria massima di 20.000 euro per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione di una strada di accesso e di un piazzale realizzati senza titolo edilizio su un terreno sottoposto a vincolo paesaggistico. Il ricorrente aveva dedotto, in primo grado e poi in appello, la violazione degli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 6 della legge regionale n. 23/1985, degli artt. 115 e 116 c.p.c. e degli artt. 63 e 64 c.p.a., nonché dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e degli artt. 134, 136 e 143 del d.lgs. n. 42/2004. In particolare, contestava che fosse stata dimostrata l’esistenza di un vincolo paesaggistico rilevante ai fini dell’applicazione della sanzione massima, sostenendo che la mera inclusione dell’area nel Piano Paesaggistico Regionale non fosse sufficiente in assenza di uno specifico vincolo derivante da dichiarazione di notevole interesse pubblico. Contestava inoltre la motivazione dell’ordinanza e la quantificazione della sanzione, ritenendo necessario valutare l’entità dell’abuso. Infine, deduceva che le opere erano state spontaneamente rimosse l’8 aprile 2021, prima dell’adozione dell’ordinanza sanzionatoria del 27 aprile 2021, circostanza comunicata al Comune il 12 aprile 2021, sicché la demolizione avrebbe precluso l’irrogazione della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR Sardegna. Quanto al primo motivo, ha ritenuto dimostrata la sottoposizione dell’area a vincolo paesaggistico, rilevando che tale vincolo era già indicato nell’originaria ordinanza di demolizione e nell’ordinanza sanzionatoria, con riferimento al Piano Paesaggistico Regionale approvato con decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 82/2006. Il Collegio ha escluso che, ai fini dell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 31, comma 4-bis, dello stesso decreto, rilevi soltanto il vincolo derivante da una specifica dichiarazione di notevole interesse pubblico: il vincolo paesaggistico previsto dal Piano Paesaggistico Regionale è idoneo a integrare il presupposto normativo per l’applicazione della sanzione massima. Il richiamo dell’art. 27, comma 2, ai beni tutelati dal Codice dei beni culturali comprende quindi sia i beni tutelati mediante dichiarazione di notevole interesse pubblico sia quelli sottoposti a tutela dai piani paesaggistici. Poiché l’area era vincolata, la sanzione di 20.000 euro era dovuta nella misura massima direttamente stabilita dalla legge, senza margini di discrezionalità amministrativa e senza necessità di valutare l’entità materiale dell’abuso: la sanzione punisce l’inottemperanza all’ordine di demolizione, non la consistenza dell’abuso edilizio. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che il TAR aveva fondato il rigetto su più autonome ragioni: l’insufficiente prova dell’avvenuta demolizione integrale ed effettiva prima dell’adozione dell’ordinanza; il carattere vincolato della sanzione, comunque applicabile a fronte dell’inottemperanza protrattasi per circa nove anni; e la possibilità di sottoporre la questione all’amministrazione in sede di autotutela. Tali rationes, in particolare quelle relative al carattere vincolato del provvedimento e all’autotutela, non erano state specificamente e adeguatamente confutate in appello. Il gravame è stato pertanto respinto integralmente. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità del caso concreto.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  dalla mancata ottemperanza dell’ordine di demolizione, oltre all’acquisizione delle opere e dell’area di sedime, consegue anche l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di importo complessivo tra euro 2.000,00 ed euro 20.000,00; e, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27 del d.P.R. 380/2001, la sanzione è sempre irrogata nella misura massima di euro 20.000,00

  La sanzione massima è obbligatoria per gli abusi realizzati su aree sottoposte a vincolo paesaggistico rilevante ai sensi dell’art. 27, comma 2, e non lascia margini di discrezionalità all’amministrazione né richiede la valutazione dell’entità materiale dell’abuso.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate [...] a vincolo di inedificabilità [...] provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi

  Il rinvio contenuto nella disciplina sanzionatoria comprende le opere abusive realizzate su aree sottoposte a tutela paesaggistica mediante il Piano Paesaggistico Regionale.

• art. 6, comma 6, l.r. Sardegna 23/1985

  irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 2.000 ed euro 20.000 [...] La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui all’articolo 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 [...] è sempre irrogata nella misura massima

  La disciplina regionale, in linea con quella statale, impone la sanzione massima quando l’abuso ricade in una delle aree tutelate richiamate dall’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001.

• art. 134, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Sono beni paesaggistici: [...] gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell’articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156

  I beni sottoposti a tutela dai piani paesaggistici costituiscono beni paesaggistici al pari di quelli tutelati mediante specifica dichiarazione di notevole interesse pubblico.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno [...] individuazione di eventuali, ulteriori contesti [...] da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione

  Il Piano Paesaggistico Regionale può individuare beni e ulteriori contesti sottoposti a specifiche misure di tutela, rilevanti ai fini dell’applicazione della disciplina edilizia sanzionatoria.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  le previsioni del piano paesaggistico sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni [...] e sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici

  Le prescrizioni del piano paesaggistico hanno efficacia cogente e prevalente sugli strumenti urbanistici comunali.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’ordinanza è stata ritenuta sufficiente perché indicava la collocazione dell’abuso in area sottoposta a vincolo paesaggistico; la censura sulla motivazione non ha quindi superato gli accertamenti contenuti negli atti precedenti e nel provvedimento impugnato.

Massime di principio

• Ai fini dell’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, il vincolo paesaggistico derivante da un Piano Paesaggistico Regionale è equiparato, nei limiti stabiliti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, al vincolo derivante da una specifica dichiarazione di notevole interesse pubblico.
• Il rinvio operato dall’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 ai beni sottoposti a tutela dal Codice dei beni culturali comprende anche le aree sottoposte a tutela paesaggistica mediante i piani paesaggistici regionali, non soltanto quelle oggetto di dichiarazione di notevole interesse pubblico.
• Quando l’abuso edilizio è realizzato su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico rientrante nell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, la sanzione per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione deve essere irrogata nella misura massima prevista dall’art. 31, comma 4-bis, senza che l’amministrazione possa graduarla in relazione alla consistenza o all’entità dell’abuso.
• La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 punisce la mancata spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione e non la realizzazione dell’abuso edilizio in sé; pertanto, ai fini della sua quantificazione, non rileva la maggiore o minore consistenza materiale delle opere abusive.
• In presenza di una sentenza fondata su più autonome rationes decidendi, l’appello è inidoneo a riformare la decisione se non contesta specificamente e adeguatamente ciascuna delle ragioni poste a fondamento del rigetto.

Come è indicizzato