Parere n. 1132/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione sostenendo, in primo luogo, che il manufatto fosse una pertinenza urbanistica o un’opera precaria e temporanea, soggetta a D.I.A. anziché a permesso di costruire. In secondo luogo, ha dedotto che il Comune avrebbe dovuto valutare preventivamente la possibilità di applicare una sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione e motivare specificamente la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto alle esigenze abitative proprie e del figlio minore. In terzo luogo, ha invocato il legittimo affidamento derivante dal decorso di circa quattro anni dalla realizzazione dell’opera e ha contestato l’assenza di una motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione. Infine, ha lamentato il difetto di istruttoria e di motivazione quanto alla descrizione delle opere abusive e all’individuazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. Era stata inoltre proposta istanza cautelare, già respinta dalla Sezione il 2 marzo 2016.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha espresso parere per il rigetto integrale del ricorso. Il manufatto, avente superficie di 48,30 mq, volume urbanistico di 142,48 mc, struttura ancorata al suolo e articolazione interna in cucina/soggiorno, camera, ripostiglio e bagno, è stato qualificato come nuova costruzione destinata autonomamente ad abitazione e non come pertinenza urbanistica. La pertinenza edilizia richiede infatti un oggettivo e durevole nesso funzionale con l’edificio principale, l’assenza di autonoma destinazione e valore di mercato, nonché dimensioni tali da non determinare un autonomo carico urbanistico. Nel caso concreto mancava anche la continuità territoriale con il fabbricato principale, essendo interposta una proprietà di terzi. Ne consegue che l’opera necessitava di permesso di costruire e che la demolizione era legittima. La mancata valutazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non vizia l’ordine di demolizione, trattandosi di eventualità propria della fase esecutiva successiva. L’attività repressiva dell’abuso edilizio è vincolata: una volta accertata la realizzazione dell’opera senza titolo, l’amministrazione deve ordinare la demolizione, senza necessità di una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati. Il decorso del tempo non legittima l’abuso e non determina un affidamento tutelabile, né impone una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico, anche secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 9 del 2017. Quanto all’ultimo motivo, la comunicazione di avvio conteneva una descrizione puntuale delle opere e aveva consentito la partecipazione del ricorrente. L’area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale non deve essere necessariamente indicata nell’ordinanza di demolizione, potendo essere precisata nel successivo procedimento di acquisizione, dopo l’accertamento dell’inottemperanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza di demolizione risulta adeguatamente motivata mediante la descrizione dell’abuso e l’accertamento della mancanza del necessario titolo edilizio.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il potere repressivo dell’abuso edilizio è vincolato e impone l’adozione della demolizione per le opere realizzate senza titolo, senza distinguere tra opere soggette a permesso di costruire e opere soggette a S.C.I.A.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’omessa indicazione nell’ordinanza dell’area da acquisire gratuitamente non determina l’illegittimità dell’atto, poiché l’area può essere individuata nel successivo procedimento, dopo l’accertamento dell’inottemperanza.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata dal ricorrente in relazione alla pretesa assoggettabilità dell’intervento a D.I.A., ma non conduce all’accoglimento poiché il manufatto è stato qualificato come nuova costruzione.

• art. 817 c.c.

  La nozione civilistica di pertinenza è distinta da quella urbanistica, che richiede ulteriori elementi: nesso oggettivo e funzionale, assenza di autonoma destinazione e valore di mercato, modestia del volume e assenza di autonomo carico urbanistico.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impone una specifica ponderazione discrezionale degli interessi nell’adozione dell’ordine di demolizione, trattandosi di atto vincolato.

• l.r. Toscana n. 1/2005

  artt. 79, comma 2, 129, 132 e 134

  Le disposizioni regionali richiamate non impediscono l’adozione dell’ordine di demolizione, né impongono che la sanzione pecuniaria sostitutiva sia valutata prima dell’ingiunzione demolitoria quando l’intervento costituisce nuova costruzione abusiva.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 16 ottobre 2017, n. 9

  Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata, che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio non ammette deroghe neanche nell’ipotesi in cui l’ingiunzione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso.

  Il ritardo nell’adozione dell’ordine di demolizione non fa sorgere un affidamento tutelabile e non richiede una motivazione aggiuntiva sull’interesse pubblico.

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  Rileva quale disposizione generale sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nell’ambito del quale il parere della Sezione conduce alla decisione sostanziale del ricorso.

Massime di principio

• In materia edilizia, la pertinenza urbanistica è una nozione più restrittiva di quella civilistica: essa ricorre soltanto quando l’opera accessoria sia oggettivamente e durevolmente asservita all’edificio principale, priva di autonoma destinazione e valore di mercato, di dimensioni modeste e incapace di determinare un autonomo carico urbanistico.
• Un manufatto di rilevanti dimensioni, ancorato al suolo e organizzato per un’autonoma destinazione abitativa costituisce nuova costruzione, anche se il proprietario lo qualifica come dependance, annesso o opera temporanea, e richiede il permesso di costruire.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto vincolato: accertata la realizzazione dell’opera senza il necessario titolo, l’amministrazione deve ordinare il ripristino senza effettuare una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né motivare ulteriormente l’interesse pubblico alla demolizione.
• La mancata valutazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non invalida l’ordine di demolizione, poiché tale valutazione appartiene alla successiva fase esecutiva e presuppone l’inottemperanza all’ingiunzione demolitoria.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso non rende legittima l’opera, non fonda un legittimo affidamento del responsabile e non impone una motivazione rafforzata dell’ordine di demolizione.
• L’ordinanza di demolizione e il successivo atto di acquisizione dell’area sono procedimenti distinti: l’area da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale può essere individuata nel successivo accertamento dell’inottemperanza e non deve essere necessariamente precisata nell’ingiunzione demolitoria.

Come è indicizzato