Cassazione Civile, Ordinanza n. 21315/2025 del 25/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale della Polizia locale che contestava a una commerciante itinerante e a due società collegate la violazione della disciplina regionale sul commercio su aree pubbliche, per avere esercitato in piazza XXV Aprile a Milano in una zona in cui il commercio itinerante era vietato da precedenti ordinanze sindacali. Il Comune irrogava sanzione pecuniaria e misure di confisca del veicolo, delle merci e delle attrezzature. Le società opponevano l'ordinanza-ingiunzione e, respinta l'opposizione nei primi due gradi, proponevano ricorso per cassazione con tre motivi: 1) denunciavano la violazione delle norme sulla giurisdizione e sul sindacato del giudice ordinario sulle sanzioni amministrative, sostenendo che il giudice dovesse poter esaminare incidentalmente e disapplicare l'atto amministrativo presupposto; 2) lamentavano la violazione della disciplina nazionale ed եվrop ea sulla libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, sostenendo che il divieto di commercio itinerante in un'area molto vasta di Milano fosse sproporzionato, non necessario e non adeguatamente giustificato; 3) contestavano l'esclusione dell'applicabilità retroattiva del d.lgs. n. 222/2016, ritenendo che tale disciplina incidess e sui precedenti provvedimenti restrittivi. La Corte escludeva, in via preliminare, la legittimazione a ricorrere in proprio della persona fisica che non era parte nei gradi di merito; quindi esaminava congiuntamente i motivi delle società.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso. Ha affermato che, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice ordinario può sindacare anche l'atto amministrativo presupposto ai fini della sua eventuale disapplicazione, ma solo se si tratti di provvedimento inserito nella sequenza procedimentale sfociata nella sanzione. Nel caso concreto, l'ordinanza sindacale che delimitava le aree vietate al commercio ambulante era legittima perché trovava base nelle norme statali e regionali che consentono limitazioni per motivi di viabilità, igienico-sanitari o di pubblico interesse e, in particolare, per la salvaguardia di aree di interesse storico, artistico e ambientale. La Corte ha inoltre escluso il contrasto con il diritto dell'Unione europea, richiamando la tutela del patrimonio storico-artistico come motivo imperativo di interesse generale, e ha ritenuto che il d.lgs. n. 222/2016 non avesse effetti di nullità retroattiva sui provvedimenti già adottati, ma imponesse solo un adeguamento futuro. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna delle ricorrenti alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 113 Cost.

  È richiamato come norma invocata dalle ricorrenti a sostegno del sindacato del giudice ordinario sulla sanzione amministrativa.

• art. 1 L. n. 689/1981

  È richiamato dalle ricorrenti per sostenere la disciplina della legalità delle sanzioni amministrative.

• artt. 2 e 5 L. n. 2248/1865 all. E

  Sono richiamati dalle ricorrenti in tema di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario.

• art. 6, comma 5, d.lgs. n. 150/2011

  È richiamato dalle ricorrenti quale norma processuale a sostegno dell'opposizione alla sanzione amministrativa.

• art. 22, comma 2, L.R. Lombardia n. 6/2010

  Consente limitazioni e divieti al commercio su aree pubbliche esercitato in forma itinerante per comprovati motivi di viabilità, igienico-sanitari o altri motivi di pubblico interesse.

• art. 3, commi 1, 2, 6, 7 e 8, d.l. n. 138/2011 conv. in L. n. 148/2011

  È richiamato dalle ricorrenti quale parametro sulla libertà di iniziativa economica e sulla concorrenza, ritenuto non violato.

• art. 56 TFUE

  È evocato dalle ricorrenti in tema di libera prestazione dei servizi, ma la Corte esclude il contrasto per la sussistenza di motivi imperativi di interesse generale.

• art. 15 direttiva 2006/123/CE

  È richiamato come parametro europeo sulla compatibilità delle limitazioni all'attività economica, senza esito favorevole alle ricorrenti.

• artt. 10 e 12, comma 1, d.lgs. n. 59/2010

  Sono richiamati dalle ricorrenti sulla disciplina dei servizi e delle autorizzazioni, ma la Corte ritiene legittima la limitazione locale.

• art. 1 d.l. 24 gennaio 2012 conv. in L. n. 27/2012

  È invocato dalle ricorrenti in tema di liberalizzazioni, ma non è ritenuto ostativo al divieto comunale.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  Prevede che il Comune, d'intesa con la Regione e sentito il soprintendente, possa delimitare aree di particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui vietare o subordinare ad autorizzazione determinate attività; la Corte afferma che la competenza comunale resta ferma.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 222/2016

  Non introduce una nullità retroattiva dei provvedimenti restrittivi precedenti, ma solo un obbligo di adeguamento futuro da parte di regioni ed enti locali.

• art. 22, comma 1, L. n. 689/1981

  Definisce l'opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca.

• art. 23, comma 2, L. n. 689/1981

  È richiamato per spiegare che il giudizio di opposizione è un giudizio di merito, nel quale l'amministrazione deve depositare il rapporto e gli atti dell'accertamento.

• art. 28, commi 15 e 16, d.lgs. n. 114/1998

  Attribuiscono al Comune il potere di stabilire l'ampiezza delle aree destinate al commercio e di individuare quelle di valore storico-artistico o ambientale nelle quali il commercio può essere vietato o limitato per motivi di salvaguardia.

• art. 8 dell'ordinanza sindacale n. 78193/2013, come modificata dall'ordinanza n. 662913/2015

  È ritenuto legittimo nella parte in cui vieta il commercio ambulante nel centro storico e in altre aree sensibili per tutelare il patrimonio storico-artistico.

• art. 36 TFUE

  È richiamato come base della tutela del patrimonio nazionale storico-artistico quale motivo imperativo di interesse generale idoneo a bilanciare le libertà economiche.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  È applicato per dare atto dell'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa il giudice ordinario conosce del merito della pretesa sanzionatoria e può valutare incidentalmente la legittimità dell'atto amministrativo presupposto ai fini della sua eventuale disapplicazione, purché tale atto si inserisca nella sequenza procedimentale conclusa con l'ordinanza opposta.
• Le limitazioni al commercio itinerante possono essere legittimamente imposte dal Comune quando trovino base normativa e siano giustificate da comprovati motivi di viabilità, igienico-sanitari o di pubblico interesse, inclusa la tutela di aree di particolare valore storico, artistico, archeologico o ambientale.
• Il sindacato del giudice sulla discrezionalità amministrativa non può tradursi in una sostituzione del merito amministrativo, ma può verificare la corrispondenza tra le finalità perseguite e quelle previste dalla legge, se il difetto di corrispondenza incide sulla legittimità del provvedimento.
• La tutela del patrimonio storico-artistico costituisce un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare restrizioni all'esercizio di attività economiche e a escludere il contrasto con le libertà garantite dal diritto dell'Unione europea.
• Una disciplina sopravvenuta che imponga agli enti territoriali un adeguamento dei propri atti non determina di per sé la nullità retroattiva dei provvedimenti precedentemente adottati, salvo una specifica previsione in tal senso.
• Nel giudizio di legittimità è necessario che il ricorrente abbia partecipato ai gradi di merito o sia comunque titolare della posizione sostanziale incisa dalla decisione, altrimenti difetta la legittimazione a ricorrere in proprio.

Come è indicizzato