Sentenza n. 13663/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico, la determinazione dirigenziale di indizione e le deliberazioni della Giunta capitolina relative alla gara per 31 concessioni demaniali marittime. Ha dedotto: violazione dell’art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, per l’indizione di una gara-ponte con concessioni di durata inferiore a cinque anni; mancata determinazione dell’indennizzo spettante al gestore uscente e dei relativi criteri; illegittimità della royalty parametrata al fatturato, quale componente dell’offerta economica aggiuntiva rispetto al canone; impossibilità di formulare un’offerta congrua e remunerativa per la durata annuale, l’eventuale proroga biennale, l’indeterminatezza del canone e dell’indennizzo e la royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione; violazione delle deliberazioni capitoline quanto agli obblighi retributivi, al livello di progettazione, alla valutazione dell’esperienza pregressa, alla valorizzazione delle imprese giovanili, alla qualità dei servizi e agli investimenti; mancata previsione dell’indennizzo in caso di revoca per approvazione del PUA. Roma Capitale e Viva s.r.l.s. hanno eccepito il difetto o la sopravvenuta carenza di interesse, osservando che la ricorrente aveva partecipato alla gara classificandosi seconda in un lotto. Il TAR ha preliminarmente ritenuto sussistente l’interesse all’immediata impugnazione delle clausole concernenti durata e royalty, perché incidenti sugli elementi essenziali della concessione e sulla concreta possibilità di ottenere un bene della vita diverso da quello configurato dall’amministrazione. Ha inoltre escluso la sopravvenuta carenza di interesse derivante dalla partecipazione alla gara. Nel merito, la ricorrente ha contestato sia il ricorso alla gara-ponte sia la disciplina economica e valutativa della procedura.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto il ricorso. Ha ritenuto che l’art. 4 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, costituisca disciplina statale direttamente applicabile e speciale per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, ma ha giudicato non illogica, nel peculiare contesto del litorale romano, la scelta di indire una gara-ponte di durata limitata. La gara transitoria è stata ritenuta funzionale ad assicurare la continuità dei servizi e l’ordinata programmazione delle procedure di più ampia durata, in assenza di concessioni in essere prorogabili. La mancata adozione del decreto ministeriale sull’indennizzo non impedisce l’avvio delle procedure; inoltre, nel caso concreto, non vi erano concessionari uscenti ma occupanti sine titulo, sicché le censure sull’indennizzo sono state dichiarate inammissibili o comunque ritenute infondate. La previsione della royalty sul fatturato, aggiuntiva rispetto al canone, è stata ritenuta legittima: essa costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, non indeterminata perché parametrata per relationem ai ricavi futuri, e coerente con l’interesse dell’erario alla redditività della concessione. Sono stati ritenuti sufficientemente determinati i beni oggetto dei lotti, sulla base delle schede tecniche, planimetrie e possibilità di sopralluogo. I criteri tecnici relativi a progetto, impatto ambientale, impatto visivo e accessibilità sono stati considerati legittimi, perché specificati dall’avviso e funzionali alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione. È stata ritenuta legittima la valorizzazione delle imprese giovanili e la previsione dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione, in funzione pro-concorrenziale e di apertura del mercato alle piccole e medie imprese. La mancata riproduzione nel bando di obblighi già previsti dalla legge in materia di retribuzione e sicurezza non determina illegittimità. Le linee di indirizzo della Giunta non imponevano una trasposizione letterale nel bando e gli obiettivi di qualità dei servizi e di interesse pubblico risultavano comunque recepiti nei criteri di valutazione. Infine, non era necessario disciplinare espressamente nel bando l’indennizzo per eventuali revoche, essendo applicabile il regime legale proprio, richiamato dall’art. 22 dell’avviso. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto attinente alla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  Come modificato dal d.l. n. 131/2024, disciplina direttamente e in modo speciale le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, stabilendo contenuti del bando, criteri di aggiudicazione, termini e indennizzo per il concessionario uscente.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con modif. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito la disciplina dell’art. 4 della l. n. 118/2022, rendendo direttamente applicabili le regole statali sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  La proroga delle concessioni in essere è funzionale a consentire l’ordinata programmazione delle nuove procedure; la medesima esigenza può giustificare una gara-ponte quando non vi siano concessioni in essere prorogabili.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Prevede l’indennizzo al concessionario uscente, a carico del subentrante, per gli investimenti non ammortizzati; la mancata adozione del decreto ministeriale sui criteri non impedisce l’avvio della procedura di affidamento.

• art. 49 cod. nav.

  È stato richiamato da Roma Capitale per sostenere l’acquisizione allo Stato delle opere non amovibili alla cessazione della concessione, senza compenso o rimborso; il TAR ha ritenuto comunque decisiva la peculiarità dell’assenza di concessionari uscenti.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale può orientare la selezione dell’aggiudicatario e giustificare criteri volti alla valorizzazione economica e alla migliore fruizione pubblica.

• art. 42 cod. nav.

  Disciplina condizioni e limiti dell’indennizzo in caso di revoca; il regime legale proprio non deve essere integralmente riprodotto nel bando.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  È stato invocato dalla ricorrente in tema di vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha comunque ritenuto legittimi tali vincoli in funzione pro-concorrenziale.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti decisioni della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis che incidono sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, possono essere immediatamente impugnate quando determinano una lesione concreta e attuale già prima dello svolgimento della procedura, anche se non impediscono formalmente la partecipazione. Il differimento della contestazione all’esito della gara potrebbe infatti alterare la platea dei concorrenti e la par condicio, impedendo una competizione su un oggetto contrattuale definito correttamente.
• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, adottata nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e non richiede, salvo gli specifici profili espressamente demandati a un decreto attuativo, ulteriori atti di attuazione per poter essere applicata.
• In assenza di concessioni in essere prorogabili, l’esigenza di assicurare la continuità dei servizi turistico-ricreativi e l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di maggiore durata può giustificare una gara-ponte temporalmente limitata, purché la scelta sia coerente con la disciplina statale e non risulti irragionevole o elusiva della stessa.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire una legittima modalità di valorizzazione economica del bene demaniale, aggiuntiva rispetto al canone, quando sia prevista come criterio di valutazione dell’offerta e sia determinabile per relationem sulla base dei ricavi effettivamente realizzati; la sua aleatorietà non comporta di per sé indeterminatezza dell’offerta.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti sono legittimi quando perseguono finalità pro-concorrenziali, impediscono la concentrazione delle concessioni in capo a uno o pochi operatori e favoriscono l’accesso di piccole e medie imprese e di nuovi operatori.
• Il bando non deve necessariamente riprodurre obblighi già direttamente imposti dalla legge, né deve trasporre letteralmente ogni linea di indirizzo politico-amministrativo, quando dai criteri di gara risulti comunque perseguito l’interesse pubblico indicato dall’amministrazione e siano rispettati gli obblighi normativi applicabili.

Come è indicizzato