Sentenza n. 1659/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, dopo avere ottenuto due nulla osta all’ingresso per lavoro subordinato e dopo l’ingresso e l’assunzione dei due lavoratori extracomunitari, aveva chiesto di essere convocato insieme ai lavoratori presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione dei contratti di soggiorno. L’Amministrazione non aveva fissato la convocazione e aveva comunicato l’avvio di un procedimento di revoca dei nulla osta, senza tuttavia adottare un provvedimento conclusivo sull’istanza. Il ricorrente ha dedotto l’illegittimità del silenzio-inadempimento e ha chiesto l’ordine di provvedere entro trenta giorni, nonché la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Il TAR ha rilevato che, a seguito della riforma introdotta dal d.l. n. 145/2024, il contratto di soggiorno deve essere sottoscritto direttamente dalle parti, con firma digitale o altra firma qualificata, e trasmesso telematicamente dal datore di lavoro allo Sportello Unico; pertanto non sussiste più un obbligo di convocazione fisica. Ha però ritenuto persistente l’obbligo dell’Amministrazione di concludere con un provvedimento espresso il procedimento attivato dall’istanza, anche in forma semplificata, indicando che la convocazione non è più prevista e illustrando le fasi procedimentali vigenti. È stata inoltre esaminata la disciplina della revoca del nulla osta: la mancata trasmissione del contratto non determina automaticamente la revoca, dovendo l’Amministrazione accertare l’imputabilità dell’omissione e instaurare il contraddittorio con il lavoratore. La memoria difensiva tardivamente depositata dal ricorrente è stata dichiarata inutilizzabile ai sensi degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti precisati. Ha escluso che l’Amministrazione fosse tenuta a convocare il datore di lavoro e i lavoratori presso lo Sportello Unico, poiché la riforma del 2024 ha soppresso tale fase, sostituendola con la sottoscrizione diretta e la trasmissione telematica del contratto di soggiorno. Ha tuttavia dichiarato illegittimo il silenzio, poiché l’Amministrazione aveva il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato, anche semplificato, ai sensi dell’art. 2, comma 1, l. n. 241/1990. La comunicazione di avvio del procedimento di revoca dei nulla osta non è stata ritenuta provvedimento conclusivo e non ha soddisfatto tale obbligo. La Prefettura di Venezia è stata quindi ordinata a concludere il procedimento entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. La nomina del commissario ad acta è stata rinviata a un’eventuale successiva istanza del ricorrente. Il Ministero dell’Interno è stato condannato alle spese di giudizio e al rimborso del contributo unificato, ove versato.

Norme richiamate

• art. 22, comma 6, d.lgs. 286/1998

  Entro quindici giorni dalla data di ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore straniero sottoscrivono [...] il contratto di soggiorno [...] trasmesso in via telematica [...] allo sportello unico per l’immigrazione.

  La disposizione vigente ha sostituito la convocazione fisica presso lo Sportello Unico con la sottoscrizione diretta del contratto di soggiorno e la sua trasmissione telematica.

• art. 22, comma 6-bis, d.lgs. 286/1998

  Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale.

  La mancata sottoscrizione immediata del contratto non produce automaticamente effetti ostativi alla permanenza e allo svolgimento dell’attività lavorativa, nelle more del perfezionamento degli adempimenti.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. 286/1998

  Il nulla osta [...] è revocato se [...] il contratto di soggiorno [...] non sia trasmesso [...] salvo che il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o comunque non imputabili al lavoratore.

  La revoca non può fondarsi sul solo dato oggettivo della mancata trasmissione: l’Amministrazione deve accertare le cause dell’omissione e la sua imputabilità al lavoratore.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. 286/1998

  La conferma dell’interesse del datore di lavoro all’assunzione è acquisita prima del rilascio del visto, anticipando una verifica precedentemente collegata alla convocazione presso lo Sportello Unico.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  Anche quando la domanda è divenuta non accoglibile per effetto di una modifica normativa, l’Amministrazione deve pronunciarsi espressamente, eventualmente con provvedimento semplificato, spiegando le ragioni del mancato accoglimento e le fasi procedimentali applicabili.

• art. 7 l. 241/1990

  Prima della revoca del nulla osta, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con lo straniero, consentendogli di dimostrare la non imputabilità della mancata trasmissione del contratto.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio consente di accertare l’illegittimità dell’inerzia amministrativa e di ordinare all’Amministrazione di provvedere.

• artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a.

  Nel rito camerale il termine di quindici giorni liberi per il deposito della memoria è perentorio; il deposito tardivo determina l’inutilizzabilità della memoria.

• art. 97 Cost.

  I principi di trasparenza, leale collaborazione e buona amministrazione impongono all’Amministrazione di rendere conoscibili agli interessati le ragioni giuridiche del mancato accoglimento della domanda.

• d.l. 11 ottobre 2024, n. 145, convertito dalla l. 9 dicembre 2024, n. 187

  La riforma ha digitalizzato la fase di perfezionamento del contratto di soggiorno, eliminando la convocazione fisica presso lo Sportello Unico.

Massime di principio

• A seguito della riforma della disciplina dell’ingresso per lavoro subordinato, la convocazione fisica del datore di lavoro e del lavoratore presso lo Sportello Unico non costituisce più una fase necessaria: il contratto di soggiorno deve essere sottoscritto direttamente dalle parti e trasmesso telematicamente allo Sportello Unico.
• Quando un’istanza amministrativa è divenuta non accoglibile perché fondata su una fase procedimentale soppressa da una riforma normativa, l’Amministrazione non può restare inerte, ma deve adottare un provvedimento espresso, anche in forma semplificata, che esponga il mutamento normativo e indichi agli interessati le modalità procedimentali vigenti.
• La comunicazione di avvio di un procedimento di revoca non equivale alla conclusione del procedimento attivato da una distinta istanza e non soddisfa l’obbligo generale di provvedere mediante un provvedimento espresso.
• La revoca del nulla osta al lavoro per mancata trasmissione del contratto di soggiorno non può essere automatica: l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria sulle cause dell’omissione, accertarne l’imputabilità al lavoratore e considerare le circostanze a lui non imputabili, incluso il comportamento omissivo o irreperibile del datore di lavoro.
• Prima di revocare il nulla osta per mancata trasmissione del contratto di soggiorno, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio procedimentale con il lavoratore, permettendogli di dimostrare che l’omissione dipende da cause estranee alla sua volontà e valutando, ove compatibile con la disciplina vigente, la prosecuzione del procedimento.

Come è indicizzato