Adunanza plenaria n. 5/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso e i motivi aggiunti ritenendo preclusiva la clausola di salvaguardia inserita nell’accordo annuale di assegnazione del budget. La clausola prevedeva l’accettazione completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro gli atti già adottati e conoscibili relativi all’annualità di riferimento. L’appellante ha dedotto che la clausola costituirebbe una rinuncia generale e preventiva alla tutela giurisdizionale, incompatibile con gli artt. 24 e 113 Cost.; ha contestato la violazione degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 e dei principi di concorrenza; ha censurato il mancato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE in relazione agli artt. 101 e 102 TFUE; ha sostenuto che la sottoscrizione fosse necessitata dalla sospensione dell’accreditamento in caso di mancata stipula e che la clausola violasse la buona fede, la libertà negoziale e il principio di effettività della tutela. L’Adunanza plenaria ha inoltre esaminato preliminarmente l’intervento ad adiuvandum di associazioni di categoria, dichiarandolo inammissibile per mancanza di una posizione giuridica direttamente incisa dalla decisione.

La decisione

L’Adunanza plenaria ha dichiarato inammissibili gli interventi delle associazioni, poiché la qualità di ente esponenziale non basta a dimostrare la legittimazione all’intervento: occorre una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente e la produzione di effetti diretti nella sfera dell’interventore. L’enunciazione di un principio da parte dell’Adunanza plenaria non determina un giudicato erga omnes idoneo a fondare l’intervento. Nel merito nomofilattico, l’Adunanza plenaria ha confermato la validità della clausola di salvaguardia. Gli accordi annuali ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992, pur qualificati come contratti, si collocano in un contesto pubblicistico e costituiscono espressione consensuale del potere autoritativo di programmazione sanitaria. Il loro contenuto è eterointegrato dagli atti regionali che determinano tetti di spesa, tariffe e riparto delle risorse. La clausola tutela la certezza e la stabilità della programmazione finanziaria e riflette l’accettazione consapevole, da parte della struttura accreditata, dei vincoli economici necessari al funzionamento del Servizio sanitario pubblico. La sottoscrizione integra acquiescenza agli atti presupposti già adottati e conosciuti o conoscibili, impedendo alla struttura di agire contro di essi in violazione del principio di non venire contra factum proprium e dei doveri di collaborazione e buona fede. Tale effetto non costituisce una compressione normativa del diritto di difesa, ma deriva dalla scelta volontaria di aderire all’accordo e al relativo contenuto. L’art. 1462 c.c. non è applicabile, perché riguarda la tutela della parte rispetto a un contratto viziato e non il caso di un accordo il cui contenuto sia determinato da provvedimenti amministrativi nell’ambito di una funzione pubblicistica. La clausola ha oggetto determinato o determinabile e non comporta una rinuncia illimitata a diritti futuri: opera soltanto per gli atti regionali e aziendali relativi all’annualità dell’accordo, già adottati e conoscibili al momento della sottoscrizione. Non si estende agli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, agli atti adottati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a un’annualità precedente, né alle delibere consuntive non conoscibili al momento della stipula; resta invece preclusa la contestazione dei criteri tariffari ex ante accettati. La mancata sottoscrizione dell’accordo, invece, non elimina di per sé l’interesse a impugnare gli atti di determinazione e riparto della spesa, ove sussistano le condizioni dell’azione. L’Adunanza plenaria ha escluso la rilevanza, ai fini della validità della clausola, della sottoposizione della Regione a piano di rientro. Ha escluso altresì la rilevanza degli artt. 101 e 102 TFUE senza un’analisi concreta del mercato e ha ritenuto non necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La causa è stata restituita alla III Sezione del Consiglio di Stato per la definizione dell’appello, anche quanto alle spese, alla luce della posizione concreta dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  L’Adunanza plenaria, investita per la risoluzione di un contrasto giurisprudenziale, enuncia il principio di diritto e restituisce gli atti alla sezione rimettente per la definizione della controversia.

• art. 28 c.p.a.

  L’intervento è ammissibile solo quando l’interventore sia titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente e la decisione produca effetti diretti nella sua sfera giuridica.

• art. 50 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale dell’intervento, dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  la regione e le unità sanitarie locali ... stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati ... che indicano ... il volume massimo di prestazioni ... e il corrispettivo preventivato

  Gli accordi annuali con le strutture private accreditate allocano le risorse pubbliche, determinano volumi e corrispettivi e si inseriscono nella programmazione autoritativa della spesa sanitaria.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi ... l’accreditamento istituzionale ... è sospeso

  La sospensione dell’accreditamento in caso di mancata stipula è considerata conseguenza del mancato ingresso nel modulo convenzionale e non rende, di per sé, coatta o invalida l’adesione all’accordo.

• art. 11 l. 241/1990

  per gli accordi si applicano ... i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Gli accordi amministrativi possono assumere forma consensuale, ma le regole civilistiche operano solo in quanto compatibili con il perseguimento dell’interesse pubblico e con la funzione pubblicistica dell’accordo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principî della collaborazione e della buona fede

  La sottoscrizione dell’accordo, con accettazione degli atti presupposti, deve essere valutata anche alla luce dei doveri di collaborazione e buona fede.

• art. 1462 c.c.

  La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto

  La disposizione non si applica agli accordi di accreditamento il cui contenuto economico è eterodeterminato da atti amministrativi e inserito in una funzione pubblicistica di programmazione sanitaria.

• artt. 1339 e 1374 c.c.

  Richiamati per descrivere l’eterointegrazione del contratto mediante clausole o prezzi imposti da norme imperative o, nel caso concreto, da delibere regionali di determinazione e assegnazione delle risorse.

• art. 1411 c.c.

  L’accordo di accreditamento richiama lo schema del contratto a favore del terzo, poiché le prestazioni sono destinate alla collettività degli utenti e sono finanziate nei limiti della programmazione pubblica.

• art. 1418, comma 2, c.c.

  La nullità per mancanza dell’oggetto colpisce la rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti e non determinabili; tale ipotesi non ricorre per la clausola limitata agli atti già adottati e conoscibili relativi all’annualità convenzionata.

• art. 1325 c.c.

  Richiamato in relazione alla necessità di un oggetto determinato o determinabile; la clausola è determinata o determinabile perché individua gli atti finanziari già adottati e riferiti all’annualità dell’accordo.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa non è violato quando la preclusione deriva da una scelta libera e consapevole di acquiescenza e accettazione dell’accordo.

• art. 113 Cost.

  La clausola non introduce una limitazione normativa della tutela giurisdizionale, ma produce una preclusione negoziale conseguente all’accettazione volontaria dell’accordo.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute giustifica il sistema di programmazione e allocazione delle risorse sanitarie cui sono funzionali gli accordi con le strutture accreditate.

• artt. 81 e 97 Cost.

  Il principio di equilibrio di bilancio e i vincoli finanziari costituiscono limiti inderogabili della programmazione sanitaria e fondano l’interesse pubblico alla stabilità dei tetti di spesa.

• art. 168 TFUE

  L’azione dell’Unione rispetta le responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria e per l'organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica

  La disciplina dell’accreditamento e dell’organizzazione dei servizi sanitari resta principalmente nella responsabilità degli Stati membri; il sistema esaminato è ritenuto compatibile con tale riparto.

• artt. 101 e 102 TFUE

  La loro applicazione richiederebbe una verifica concreta del mercato di riferimento e delle sue dinamiche; la questione astratta posta dall’appellante è irrilevante nel giudizio sulla validità della clausola.

• art. 267 TFUE

  Non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale, poiché la questione europea prospettata è astratta e non decisiva per la verifica della legittimità della clausola.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda sanitaria locale è valida e preclude l’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e riparto dei tetti di spesa e delle tariffe che siano già adottati e noti o conoscibili al momento della sottoscrizione dell’accordo e che ne determinino il contenuto.
• La clausola di salvaguardia non si estende agli atti sopravvenuti rispetto alla sottoscrizione dell’accordo, alle delibere consuntive non conoscibili al momento della stipula né ai provvedimenti riferiti a un’annualità diversa e successiva alla sottoscrizione; è invece possibile contestare gli atti successivi relativi alla medesima annualità, ferma l’accettazione dei criteri tariffari ex ante.
• Gli accordi annuali tra Servizio sanitario pubblico e strutture private accreditate, pur qualificati dalla legge come contratti, hanno natura pubblicistica particolare: sono espressione consensuale del potere autoritativo di programmazione sanitaria e il loro contenuto è eterointegrato dagli atti amministrativi di determinazione dei volumi, delle tariffe e dei budget.
• La sottoscrizione dell’accordo che richiama espressamente gli atti di programmazione sanitaria integra una manifestazione libera, consapevole e univoca di acquiescenza agli atti già adottati e conoscibili, sicché la struttura non può successivamente impugnarli senza incorrere nella preclusione derivante dal divieto di venire contra factum proprium.
• La mancata sottoscrizione dell’accordo annuale non determina, da sola, la carenza di interesse a impugnare gli atti autoritativi di determinazione e riparto della spesa sanitaria; occorre verificare in concreto le condizioni dell’azione e le censure rivolte agli atti generali.
• Nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum di un’associazione di categoria richiede una posizione giuridica propria, direttamente incisa dalla decisione e collegata o dipendente da quella del ricorrente principale; la mera qualità di ente esponenziale e l’interesse all’enunciazione di un principio favorevole non sono sufficienti.

Come è indicizzato