Adunanza plenaria n. 7/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

L’associazione ha appellato la sentenza del TAR per il Friuli-Venezia Giulia che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale del 17 aprile 2025, con cui il Comune aveva disposto l’acquisizione dell’immobile utilizzato come luogo di culto dopo aver accertato la prosecuzione dell’attività nonostante l’ordine di ripristino notificato il 25 novembre 2023. La Sezione remittente aveva già respinto parte del primo motivo e il terzo motivo, nonché l’eccezione di novità del secondo motivo, rimettendo all’Adunanza Plenaria la questione relativa agli effetti, sul termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, delle pronunce cautelari o di primo grado favorevoli al privato e poi superate da una decisione definitiva sfavorevole. L’associazione sosteneva che il termine dovesse decorrere nuovamente per intero dalla sentenza di secondo grado che aveva definitivamente respinto il ricorso contro l’ordine di ripristino, poiché la precedente sentenza di annullamento del TAR e le misure cautelari avrebbero travolto o interrotto gli effetti dell’ordine. Deduceva inoltre la rilevanza costituzionale della libertà di culto, la sproporzione e l’inimputabilità della mancata ottemperanza, l’esistenza di uno stato di necessità e la lesione del diritto di difesa. Contestava anche la mancata cancellazione di un’espressione contenuta nella memoria del Comune.

La decisione

L’Adunanza Plenaria ha respinto integralmente l’appello, confermando la decisione di primo grado e l’ordinanza di acquisizione. Ha rilevato che il termine di novanta giorni decorrente dalla notifica dell’ordine di ripristino era scaduto il 23 febbraio 2024, prima del primo provvedimento cautelare favorevole del 29 febbraio 2024; pertanto, l’acquisizione del bene al patrimonio comunale si era già perfezionata ope legis. Le successive pronunce cautelari avevano natura provvisoria e impedivano l’esecuzione coattiva dell’ordine, ma non incidevano sul termine già scaduto né cancellavano l’inottemperanza; la successiva sentenza definitiva di rigetto aveva reso giuridicamente irrilevanti le misure cautelari e la sentenza favorevole di primo grado riformata in appello. L’Adunanza ha escluso che l’esercizio collettivo del culto costituisse uno speciale regime derogatorio alla disciplina urbanistico-edilizia: il culto deve essere esercitato nel rispetto delle destinazioni d’uso, degli standard, dei parcheggi e delle norme di sicurezza. Ha escluso lo stato di necessità, poiché la situazione di pericolo era stata determinata dal mutamento di destinazione d’uso imputabile all’associazione, nonché la sproporzione e la non imputabilità della condotta. Ha poi enunciato il principio generale secondo cui, se la pronuncia cautelare o la sentenza di primo grado favorevole interviene prima della scadenza del termine di novanta giorni, il termine è sospeso e riprende a decorrere, per il tempo residuo, dopo la comunicazione della pronuncia definitiva sfavorevole, previa verifica concreta dell’esigibilità dell’adempimento; il termine non si interrompe e non ricomincia integralmente. È stata inoltre respinta la richiesta di cancellazione dell’espressione ritenuta critica, perché non sconveniente né offensiva. Spese compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il termine di novanta giorni previsto dall’articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione o ripristino entro novanta giorni determina l’acquisizione ope legis del bene al patrimonio indisponibile comunale; l’atto successivo ha natura dichiarativa. Se il termine è già scaduto, una successiva misura cautelare o sentenza favorevole poi superata non elimina l’acquisizione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36, comma 1

  L’istanza di accertamento di conformità può essere presentata entro il termine per ottemperare all’ordine, ma non dopo che tale termine sia inutilmente decorso e si sia perfezionata l’acquisizione.

• art. 21-bis l. 241/1990

  La legge generale sul procedimento amministrativo agli artt. 21-bis e 21-quater sancisce l’immediata efficacia ed esecutorietà del provvedimento amministrativo

  Il provvedimento amministrativo è immediatamente efficace, salvo diversa previsione; la mera proposizione del ricorso non ne sospende gli effetti.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La legge generale sul procedimento amministrativo agli artt. 21-bis e 21-quater sancisce l’immediata efficacia ed esecutorietà del provvedimento amministrativo

  La sospensione degli effetti del provvedimento deve derivare da una specifica pronuncia giurisdizionale o da un atto dell’amministrazione competente.

• artt. 55 e seguenti c.p.a.

  La disciplina processuale, come strutturata dagli artt. 55 e segg. del c.p.a., attribuisce alla tutela cautelare una funzione meramente strumentale rispetto alla decisione di merito

  Le misure cautelari hanno natura provvisoria e interinale; non possono attribuire al ricorrente vantaggi ulteriori e definitivi rispetto a quelli conseguibili con la sentenza di merito.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  divieto dei nova, previsto dall’art. 104, comma 1, del codice del processo amministrativo

  La questione relativa all’inammissibilità del secondo motivo per novità era stata esaminata dalla Sezione remittente, che aveva respinto l’eccezione.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  ai sensi dell’art. 55, comma 10, del codice del processo amministrativo

  La norma è stata richiamata per la sollecita definizione del giudizio d’appello in sede cautelare.

• art. 99 c.p.a.

  funzione nomofilattica attribuita all’Adunanza Plenaria del codice del processo amministrativo

  L’Adunanza Plenaria enuncia principi di diritto destinati a prevenire contrasti giurisprudenziali.

• art. 25 Cost.

  principi desumibili dall’art. 25 Cost.

  Il richiamo al principio di legalità non consente di introdurre in via interpretativa cause di interruzione del termine acquisitivo non previste dalla legge.

• art. 97 Cost.

  canoni di ragionevolezza e buon andamento ex art. 97 Cost.

  Il richiamo costituzionale era stato svolto dall’appellante, ma non è stato ritenuto idoneo a escludere l’applicazione dell’acquisizione automatica.

Massime di principio

• Il Comune diventa di diritto proprietario del bene oggetto dell’ordinanza di ripristino quando il termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 sia decorso senza ottemperanza, anche se successivamente il giudice amministrativo abbia adottato una misura cautelare o pronunciato una sentenza di primo grado favorevole al ricorrente, poi seguita da una sentenza definitiva di rigetto del ricorso.
• La mera proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende l’efficacia del provvedimento amministrativo; la sospensione degli effetti dell’ordine di ripristino richiede una specifica pronuncia cautelare o altro atto legalmente idoneo.
• Le pronunce cautelari favorevoli e le sentenze di primo grado favorevoli poi riformate hanno natura provvisoria e strumentale: quando il giudizio si conclude con il rigetto definitivo del ricorso, esse non possono conservare vantaggi ulteriori rispetto alla tutela interinale e diventano giuridicamente irrilevanti, salvo specifiche disposizioni di legge.
• Se la pronuncia cautelare o la sentenza di primo grado favorevole interviene prima della scadenza del termine di novanta giorni, il termine è sospeso e riprende a decorrere, per la sola parte residua, dopo la comunicazione della pronuncia giurisdizionale definitiva di segno contrario, previa verifica concreta dell’esigibilità dell’adempimento e della possibilità di chiedere l’accertamento di conformità o una proroga congrua.
• L’esercizio collettivo della libertà di culto non rende automaticamente lecita l’utilizzazione di un immobile in violazione della disciplina urbanistica, edilizia e di sicurezza; il diritto di culto deve essere bilanciato e concretamente esercitato nel rispetto delle regole sui luoghi destinati alle attività collettive.
• L’acquisizione prevista dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 non può essere esclusa invocando lo stato di necessità quando la situazione di pericolo o di difficoltà sia stata determinata dal mutamento di destinazione d’uso imputabile allo stesso destinatario dell’ordine di ripristino.

Come è indicizzato