Adunanza plenaria n. 6/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che determinava i tetti di spesa per l’assistenza specialistica privata nell’anno 2024 e, con motivi aggiunti, gli atti dell’Azienda sanitaria provinciale attuativi della determinazione regionale, compresa la richiesta di restituzione mediante nota di credito. Ha dedotto l’illegittima applicazione del criterio storico, l’erroneità della metodologia di calcolo delle prestazioni ambulatoriali, l’illegittimità della clausola di salvaguardia, la violazione del legittimo affidamento e l’illegittimità derivata degli atti applicativi. La questione rimessa all’Adunanza plenaria riguardava in particolare la validità della clausola inserita nell’accordo annuale di assegnazione del budget, con cui la struttura accetta incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti presupposti e rinuncia alle azioni già intraprese o instaurabili contro tali atti. La società sosteneva che la clausola comportasse una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale, in violazione degli artt. 24 e 113 Cost., e che la sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione eliminasse ogni effettiva libertà negoziale. Le associazioni intervenute ad adiuvandum sostenevano analoghe censure, richiamando anche l’art. 6 CEDU.

La decisione

L’Adunanza plenaria ha dichiarato inammissibili gli interventi delle due associazioni, rilevando che non avevano dimostrato effetti diretti della decisione sulla propria sfera giuridica né una posizione giuridica collegata o dipendente da quella della società appellante. Ha escluso che l’interesse a ottenere un principio favorevole dall’Adunanza plenaria fosse sufficiente e ha precisato che il principio di diritto enunciato ai sensi dell’art. 99 c.p.a. non forma un giudicato erga omnes. Nel merito, ha ribadito l’orientamento maggioritario favorevole alla validità della clausola di salvaguardia. Gli accordi ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992, pur denominati contratti, costituiscono strumenti consensuali di esercizio di un potere autoritativo e sono eterointegrati dagli atti regionali di programmazione e riparto delle risorse. La clausola è funzionale alla certezza della programmazione sanitaria e al rispetto dei vincoli di bilancio, non integra eccesso di potere e non viola il diritto di difesa, poiché la sottoscrizione dell’accordo esprime una scelta libera e consapevole di accettazione degli atti già adottati e conosciuti o conoscibili. L’accettazione determina acquiescenza e preclude la contestazione degli atti presupposti, secondo il principio del divieto di venire contra factum proprium. La preclusione riguarda però soltanto gli atti anteriori o concomitanti alla sottoscrizione, riferiti all’annualità disciplinata dall’accordo; non si estende agli atti sopravvenuti, alle determinazioni consuntive non conoscibili al momento della firma, né ai giudizi relativi ad atti adottati dopo la sottoscrizione di un accordo concernente una precedente annualità. La mancata sottoscrizione, invece, non elimina di per sé l’interesse a impugnare gli atti di determinazione e riparto dei tetti di spesa. È stato respinto il terzo motivo d’appello relativo alla clausola di salvaguardia e la causa è stata restituita alla sezione competente per l’esame degli ulteriori motivi e per la liquidazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina la rimessione all’Adunanza plenaria e consente, ai sensi del comma 4, la restituzione della causa alla sezione rimettente dopo l’enunciazione del principio di diritto.

• art. 28 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiede, per l’intervento, la titolarità di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella dedotta nel giudizio principale; la mera qualità di ente esponenziale e l’interesse a ottenere un principio favorevole non sono sufficienti.

• art. 50 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale base processuale degli interventi dichiarati inammissibili.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  la regione e le unità sanitarie locali ... stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati ... che indicano ... il volume massimo di prestazioni ... [e] il corrispettivo preventivato

  Attribuisce alla programmazione regionale e agli accordi con le strutture accreditate la determinazione dei volumi massimi e dei corrispettivi; la mancata stipula comporta la sospensione dell’accreditamento. Gli accordi costituiscono strumenti consensuali di attuazione del potere programmatorio pubblico.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato in relazione all’accreditamento istituzionale quale presupposto del rapporto con il Servizio sanitario nazionale.

• art. 11 l. 241/1990

  per gli accordi si applicano ... i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Gli accordi amministrativi devono perseguire il pubblico interesse e le regole civilistiche si applicano solo in quanto compatibili con la funzione pubblicistica dell’accordo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principî della collaborazione e della buona fede

  Rafforza il dovere di buona fede e correttezza e impedisce alla struttura che abbia accettato gli atti presupposti di contestarli successivamente in contraddizione con la propria condotta.

• art. 32 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Fondamento della tutela pubblica della salute e della programmazione del Servizio sanitario nazionale.

• art. 81 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Esprime il principio dell’equilibrio di bilancio, che limita la programmazione e l’allocazione delle risorse sanitarie.

• art. 97 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Collega il buon andamento dell’amministrazione all’equilibrio di bilancio e ai vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

• art. 24 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il diritto di difesa non è violato dalla clausola, poiché la preclusione deriva da una scelta libera e consapevole di accettazione dell’accordo e degli atti già conosciuti o conoscibili.

• art. 113 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La clausola non introduce per legge o per provvedimento amministrativo una limitazione della tutela giurisdizionale, ma produce effetti quale conseguenza dell’accettazione consensuale dell’accordo.

• art. 1339 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale fondamento dell’eterointegrazione del contratto mediante clausole o prezzi imposti da norme o atti autoritativi.

• art. 1374 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato insieme all’art. 1339 c.c. per descrivere l’integrazione del contenuto dell’accordo mediante determinazioni pubblicistiche.

• art. 1411 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Lo schema dell’accordo richiama il contratto a favore del terzo, poiché le prestazioni sono rese in favore degli utenti del Servizio sanitario nazionale.

• art. 1462 c.c.

  La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni ... non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto

  Non si applica agli accordi di accreditamento nella parte in cui il loro contenuto è determinato da provvedimenti amministrativi e dalla programmazione pubblica, essendo incompatibile con la funzione pubblicistica dell’accordo.

• art. 1419 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Non determina la nullità dell’intero accordo per l’eventuale annullamento degli atti presupposti, anche perché la stabilità degli accordi inter alios non dipende dalle iniziative giurisdizionali di altri soggetti.

• art. 1346 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’oggetto della clausola è determinato o determinabile, poiché essa si riferisce agli atti di determinazione dei tetti, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti già adottati e conoscibili per l’annualità di riferimento.

• art. 1418, comma 2, c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti e non determinabili sarebbe nulla per mancanza dell’oggetto; tale limite impedisce di estendere la clausola agli atti sopravvenuti e non conoscibili.

• art. 1325 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato insieme all’art. 1418 c.c. per la nullità della rinuncia preventiva relativa a diritti futuri non determinabili.

• art. 168 TFUE

  L’azione dell’Unione rispetta le responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria e per l'organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica

  Conferma la responsabilità degli Stati membri nell’organizzazione e nel finanziamento dei servizi sanitari; il sistema nazionale di accreditamento è compatibile con tale riparto.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda sanitaria locale è valida e preclude l’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e riparto dei tetti di spesa e delle tariffe che siano noti o conoscibili al momento della sottoscrizione e riferiti all’annualità regolata dall’accordo.
• La clausola di salvaguardia non preclude l’impugnazione degli atti sopravvenuti rispetto alla sottoscrizione, delle determinazioni consuntive non conoscibili al momento della firma o degli atti riferiti a un’annualità diversa, poiché la rinuncia preventiva a diritti futuri non ancora sorti e non determinabili è nulla per mancanza dell’oggetto.
• Gli accordi di accreditamento sanitario, pur qualificati dalla legge come contratti, sono strumenti consensuali di esercizio del potere autoritativo e sono eterointegrati dagli atti pubblici di programmazione e riparto delle risorse; le norme civilistiche sulle obbligazioni e sui contratti si applicano solo in quanto compatibili con la funzione pubblicistica e con i vincoli di bilancio.
• La sottoscrizione dell’accordo contenente la clausola di salvaguardia costituisce, quando riferita ad atti già adottati e conosciuti o conoscibili, una manifestazione libera, consapevole e univoca di acquiescenza agli atti presupposti; la successiva impugnazione di tali atti è preclusa dal divieto di venire contra factum proprium e incide sulle condizioni dell’azione.
• La mancata sottoscrizione dell’accordo non determina di per sé la carenza di interesse a impugnare gli atti di determinazione e riparto dei tetti di spesa; il giudice deve verificare in concreto le condizioni dell’azione secondo le regole proprie dell’impugnazione degli atti generali.
• Il giudicato ottenuto da una struttura contro gli atti generali di programmazione sanitaria non si riflette automaticamente sui rapporti delle strutture che abbiano sottoscritto l’accordo accettando gli atti richiamati, poiché gli atti di riparto producono effetti scindibili sulle diverse posizioni dei destinatari.

Come è indicizzato