Adunanza plenaria n. 4/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

La struttura sanitaria privata accreditata aveva impugnato la deliberazione regionale di assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa per l’anno 2022, oltre a successivi decreti e deliberazioni attuativi. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile ritenendo ostativa la clausola di salvaguardia sottoscritta nel contratto annuale, con cui la struttura aveva accettato integralmente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro gli atti già adottati e conoscibili. In appello sono stati dedotti: violazione degli artt. 24 e 113 Cost., sul rilievo che la clausola costituirebbe una rinuncia generale e preventiva alla tutela giurisdizionale; violazione degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992; incompatibilità della clausola con la concorrenza e con gli artt. 101 e 102 TFUE; erronea qualificazione della clausola di riserva e della sottoscrizione come libera manifestazione di volontà, considerata invece necessitata dalla minaccia di sospensione dell’accreditamento; violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale. Le associazioni intervenienti hanno sostenuto le censure, ma il loro intervento è stato contestato sul piano della legittimazione.

La decisione

L’Adunanza plenaria ha dichiarato inammissibili gli interventi delle associazioni, perché non titolari di una posizione giuridica direttamente incisa dagli atti riguardanti la singola struttura appellante; la mera qualità di ente esponenziale e l’interesse all’enunciazione di un principio favorevole non sono sufficienti. Nel merito, ha ribadito la validità della clausola di salvaguardia. Il sistema di accreditamento e convenzionamento sanitario è caratterizzato dalla programmazione autoritativa regionale dei volumi e della spesa, necessaria per garantire il diritto alla salute nel rispetto dell’equilibrio di bilancio. L’accordo annuale, pur denominato contratto, è espressione consensuale di un potere pubblicistico e il suo contenuto economico è eterointegrato dagli atti regionali di determinazione dei budget e delle tariffe. La clausola tutela la certezza e la stabilità della programmazione finanziaria e non costituisce una compressione normativa del diritto di difesa, ma l’effetto di una scelta contrattuale libera e consapevole dell’operatore che intende entrare nel sistema pubblico, accettandone i vincoli. La sottoscrizione integra acquiescenza agli atti richiamati o presupposti, con conseguente inammissibilità, o comunque infondatezza, delle iniziative processuali incompatibili con tale condotta. L’art. 1462 c.c. non è applicabile, perché incompatibile con la natura e la funzione pubblicistica dell’accordo; non è inoltre configurabile una nullità dell’intero accordo per l’eventuale annullamento degli atti presupposti, con effetti nei confronti di chi non li abbia impugnati. La clausola opera esclusivamente rispetto agli atti già adottati e conosciuti o conoscibili al momento della sottoscrizione, riferiti all’annualità regolata dall’accordo. Non si estende agli atti sopravvenuti relativi alla medesima annualità, né ai giudizi pendenti concernenti atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a una precedente annualità; resta inoltre possibile impugnare gli atti a monte per il soggetto accreditato che non abbia sottoscritto l’accordo, ove sussistano le condizioni dell’azione. La questione relativa agli artt. 101 e 102 TFUE è stata ritenuta irrilevante e non è stata rimessa alla Corte di giustizia, perché la loro applicazione richiederebbe un’analisi concreta del mercato. La causa è stata restituita alla III sezione del Consiglio di Stato per la definizione dell’appello, anche sulle spese.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  Consente la rimessione all’Adunanza plenaria per la risoluzione di contrasti giurisprudenziali e, dopo l’enunciazione del principio di diritto, la restituzione degli atti alla sezione rimettente ai sensi del comma 4.

• art. 28 c.p.a.

  L’intervento è ammissibile solo quando l’interventore sia titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella della parte principale e la decisione produca effetti diretti nella sua sfera giuridica.

• art. 50 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale dell’intervento delle associazioni, dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  la regione e le unità sanitarie locali [...] stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati [...] che indicano [...] il volume massimo di prestazioni [...] e il corrispettivo preventivato

  Attribuisce alla programmazione regionale e agli accordi annuali la determinazione dei volumi massimi di prestazioni e dei corrispettivi nell’ambito delle risorse disponibili; la mancata stipula comporta la sospensione dell’accreditamento.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato quale disciplina dell’accreditamento istituzionale, funzionale all’ingresso della struttura privata nel Servizio sanitario nazionale.

• art. 11 l. n. 241/1990

  per gli accordi [...] si applicano [...] i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Gli accordi amministrativi possono avere forma consensuale, ma restano funzionalizzati al perseguimento dell’interesse pubblico; le norme civilistiche operano solo in quanto compatibili.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principî della collaborazione e della buona fede

  Sorregge il divieto di comportamento contraddittorio del privato che, dopo aver accettato gli atti presupposti, ne contesti gli effetti.

• art. 1462, comma 1, c.c.

  La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto

  Non si applica agli accordi di accreditamento, perché disciplina la tutela della parte rispetto a un contratto viziato e non il caso di un contenuto contrattuale determinato da provvedimenti amministrativi in un rapporto pubblicistico.

• art. 1339 c.c.

  Richiamato quale fondamento dell’eterointegrazione del contratto mediante clausole o prezzi imposti da norme imperative o da atti amministrativi.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato insieme all’art. 1339 c.c. per descrivere l’eterointegrazione del contenuto dell’accordo.

• art. 1411 c.c.

  Il rapporto è ricondotto allo schema del contratto a favore del terzo, poiché le prestazioni sono erogate a beneficio della collettività degli utenti.

• art. 1418, comma 2, c.c.

  Richiamato per precisare che la rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti e non determinabili sarebbe nulla per mancanza dell’oggetto; tale vizio non ricorre per la clausola riferita ad atti già adottati e conoscibili.

• art. 1325 c.c.

  Richiamato in relazione alla necessità di un oggetto determinato o determinabile della clausola.

• art. 1419 c.c.

  Non determina la nullità dell’intero accordo per l’eventuale annullamento degli atti presupposti, né consente di estendere gli effetti di un giudicato favorevole ai soggetti che abbiano sottoscritto l’accordo.

• art. 24 Cost.

  La clausola è compatibile con il diritto di difesa quando deriva da una scelta libera e consapevole di accettazione dell’accordo e degli atti che ne determinano il contenuto.

• art. 113 Cost.

  Non è violato, perché la limitazione all’impugnazione deriva dall’accordo volontariamente sottoscritto e non da una disposizione normativa o da un provvedimento amministrativo che escluda la tutela giurisdizionale.

• art. 32 Cost.

  Fonda la funzione del Servizio sanitario nazionale e giustifica la programmazione delle prestazioni e delle risorse per garantire la tutela della salute.

• artt. 81 e 97 Cost.

  Impongono il rispetto dell’equilibrio di bilancio e costituiscono il fondamento dei vincoli finanziari inderogabili della programmazione sanitaria.

• art. 168 TFUE

  L’azione dell’Unione rispetta le responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria e per l’organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica

  Conferma la responsabilità degli Stati membri per l’organizzazione e l’erogazione dei servizi sanitari e per l’assegnazione delle relative risorse.

• artt. 101 e 102 TFUE

  La loro rilevanza non può essere valutata astrattamente per contestare la clausola, ma richiede l’analisi concreta del mercato e delle sue dinamiche; la questione pregiudiziale è stata quindi ritenuta irrilevante.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e un’Azienda sanitaria locale è valida e preclude l’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e riparto dei tetti di spesa e delle tariffe che siano stati adottati e siano noti o conoscibili al momento della sottoscrizione, purché riferiti all’annualità disciplinata dall’accordo.
• La clausola di salvaguardia non preclude l’impugnazione degli atti sopravvenuti rispetto alla sottoscrizione dell’accordo, anche se riferiti alla medesima annualità, né dei giudizi concernenti atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo a una precedente annualità; non può inoltre rinunciare validamente a diritti futuri non ancora sorti e non determinabili nel contenuto.
• L’accordo di accreditamento sanitario, pur qualificato dalla legge come contratto, costituisce espressione consensuale di un potere pubblicistico: il suo contenuto economico può essere eterointegrato dagli atti regionali di programmazione e di assegnazione delle risorse, mentre le regole civilistiche si applicano soltanto in quanto compatibili con il perseguimento dell’interesse pubblico e con i vincoli di bilancio.
• La sottoscrizione consapevole dell’accordo contenente la clausola di salvaguardia integra acquiescenza agli atti amministrativi richiamati o presupposti e impedisce al privato di contestarli successivamente in violazione del divieto di venire contra factum proprium; tale effetto opera sul piano dell’interesse ad agire e della legittimazione e non contrasta con gli artt. 24 e 113 Cost., quando la scelta sia libera e consapevole.
• La mancata sottoscrizione dell’accordo annuale non determina, di per sé, la carenza di interesse a impugnare gli atti di determinazione e riparto della spesa sanitaria; le condizioni dell’azione devono essere verificate concretamente in relazione agli atti e alle censure dedotte.
• Il giudicato favorevole ottenuto da una struttura che abbia impugnato gli atti di programmazione sanitaria non si estende ai rapporti delle strutture che abbiano sottoscritto l’accordo e accettato gli atti richiamati, poiché gli atti generali di riparto producono effetti scindibili e distinti nei confronti dei diversi destinatari.

Come è indicizzato