Adunanza plenaria n. 3/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

Un dipendente militare, poi deceduto, aveva chiesto il rimborso di 42.000 euro per le spese legali sostenute in procedimenti penali conclusi con assoluzione, ai sensi dell'art. 18 d.l. 67/1997. L'Avvocatura dello Stato aveva espresso parere favorevole, ma aveva ritenuto congruo un importo di 5.910 euro, oltre spese generali, CPA e IVA; l'Amministrazione aveva quindi comunicato il rimborso nei limiti così determinati. L'erede aveva impugnato il parere e il provvedimento, deducendo violazione dell'art. 18 d.l. 67/1997, dell'art. 12 d.m. 55/2014 e difetto di motivazione. Il TAR aveva accolto il ricorso quanto al quantum, annullando il provvedimento e determinando il rimborso in 10.000 euro onnicomprensivi. Il Ministero ha appellato sostenendo che il giudice avesse esercitato una funzione tecnico-discrezionale riservata all'Avvocatura dello Stato, in violazione dell'art. 13 r.d. 1611/1933 e dell'art. 34, comma 1, c.p.a. La Sezione remittente ha sottoposto all'Adunanza Plenaria la questione se, accertato il difetto di motivazione del parere di congruità, il giudice amministrativo debba limitarsi ad annullare l'atto oppure possa determinare direttamente il quantum del rimborso.

La decisione

L'Adunanza Plenaria ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha stabilito che il rimborso delle spese legali previsto dall'art. 18 d.l. 67/1997, per il personale in regime di diritto pubblico, si inserisce nell'esercizio di un potere amministrativo autoritativo, con giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma che tale qualificazione non impone una tutela meramente formale o strumentale. Il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato, pur obbligatorio e vincolante, riguarda il raffronto tra l'attività difensiva svolta e i parametri pubblicistici di liquidazione dei compensi forensi, non una valutazione equitativa o riservata al merito politico-amministrativo. Pertanto, quando il parere sia immotivato e dagli atti emergano tutti gli elementi necessari, il giudice, su domanda dell'interessato, può accertare direttamente l'importo spettante applicando la disciplina vigente, anche con contenuto ordinatorio ai sensi dell'art. 34, comma 1, c.p.a. Nel caso concreto il TAR non ha invaso competenze dell'Avvocatura né violato l'art. 34, comma 2, c.p.a., poiché il potere amministrativo era già stato esercitato attraverso il parere e il provvedimento finale. Non è stato violato neppure l'art. 13 r.d. 1611/1933. Il Ministero, inoltre, non aveva formulato specifiche censure sull'incongruità della somma di 10.000 euro rispetto alla natura dell'attività professionale o ai limiti tariffari. Le spese del secondo grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. 67/1997, convertito dalla l. 135/1997

  «Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato»

  Il rimborso presuppone il nesso di strumentalità con il servizio, l'esclusione della responsabilità e la determinazione del quantum nei limiti congrui secondo il parere obbligatorio e vincolante dell'Avvocatura dello Stato; il parere riguarda il raffronto tra attività difensiva e parametri forensi, non valutazioni equitative dell'Amministrazione.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  Devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  «a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio»

  Consente al giudice amministrativo di adottare le misure idonee a garantire tutela piena ed effettiva, incluso l'accertamento e l'ordine di attribuzione di una somma di denaro quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  «con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati»

  Vieta la tutela preventiva rispetto a poteri non ancora esercitati, ma non impedisce la determinazione giudiziale del quantum quando il provvedimento amministrativo e il parere su cui si fonda siano già stati adottati.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Consente l'accertamento della fondatezza della pretesa, salvo che residuino margini di discrezionalità amministrativa non sostituibili; l'accertamento è possibile quando la disciplina e le risultanze istruttorie esauriscono tali margini.

• art. 13, comma 6, l. 247/2012

  «si applicano i parametri indicati nel decreto emanato dal Ministro della giustizia»

  Rende applicabili i parametri ministeriali per la quantificazione dei compensi forensi nei casi previsti dalla legge.

• art. 13, comma 9, l. 247/2012

  «il consiglio dell’ordine [...] può rilasciare un parere sulla congruità della pretesa dell’avvocato in relazione all’opera prestata»

  Conferma che la congruità consiste in un'attività di raffronto tra opera prestata e compenso richiesto.

• d.m. 10 marzo 2014, n. 55

  Stabilisce i parametri generali per la liquidazione giudiziale dei compensi forensi, applicabili al raffronto demandato all'Avvocatura dello Stato.

• art. 13 r.d. 1611/1933

  Non impedisce al giudice amministrativo di accertare il quantum del rimborso, poiché tale accertamento non incide sulle funzioni istituzionali dell'Avvocatura dello Stato.

• art. 1720, comma 2, c.c.

  «subiti a causa dell’incarico»

  Esprime il principio generale cui si ispira il rimborso delle spese sostenute dal dipendente in conseguenza dell'espletamento dell'incarico pubblico.

• art. 1 c.p.a.

  «tutela piena ed effettiva»

  Impone che la tutela processuale sia adeguata al bene della vita perseguito e non necessariamente limitata all'annullamento formale dell'atto.

• art. 99, comma 4, c.p.a.

  Consente all'Adunanza Plenaria di enunciare il principio di diritto e restituire la causa alla Sezione rimettente; nel caso concreto non è stata necessaria la restituzione perché il principio ha consentito di definire la controversia.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo, quando accerta il difetto di motivazione del parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato relativo al rimborso delle spese legali ex art. 18 d.l. 67/1997, non deve necessariamente limitarsi all'annullamento del parere e del provvedimento finale: su domanda dell'interessato e se tutta la documentazione necessaria è acquisita agli atti, può accertare direttamente l'importo spettante applicando la disciplina vigente.
• La natura autoritativa dell'attività amministrativa e la giurisdizione esclusiva sul pubblico impiego non privatizzato non comportano una tutela giurisdizionale meramente formale o estrinseca; i rimedi devono riflettere la consistenza della protezione sostanziale e possono condurre all'attribuzione del bene della vita quando non residuino margini di discrezionalità amministrativa.
• Il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato è obbligatorio e vincolante, ma la congruità consiste nel raffronto tra l'attività difensiva svolta e i parametri pubblicistici di liquidazione dei compensi forensi; non integra una valutazione equitativa o una scelta di merito sottratta al sindacato giurisdizionale.
• Il divieto per il giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati non opera quando l'Amministrazione abbia già adottato il parere e il provvedimento finale sul rimborso; in tale situazione il giudice può definire la spettanza del quantum se l'assetto sostanziale è sufficientemente determinato.
• La verifica giudiziale del quantum del rimborso non viola le attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato, poiché si fonda sull'applicazione dei parametri normativi alla documentazione processuale e non sulla sostituzione in valutazioni politiche o amministrative riservate.

Come è indicizzato