Sentenza n. 1005/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

ANAV ha impugnato la nota della Regione Puglia del 3 febbraio 2025, chiedendo, in sostanza, la declaratoria di nullità, annullamento, risoluzione ipso iure o decadenza dei contratti di servizio stipulati tra la Regione e FSE, compresa la proroga del servizio automobilistico sino al 31 dicembre 2026. La ricorrente ha sostenuto che i contratti dovessero essere travolti quale effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 6983/2024 e della sentenza della Corte di giustizia UE nella causa C-385/18, che avevano qualificato come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili due misure adottate a monte in favore di FSE. Sono stati dedotti il difetto assoluto di motivazione, la violazione del primato del diritto dell’Unione, il difetto di istruttoria, la violazione dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE, dell’art. 260 TFUE, dell’art. 43 della legge n. 234/2012, dell’art. 106 TFUE, della disciplina regionale sul trasporto pubblico locale, delle norme sull’insolvenza e dei requisiti di affidabilità dell’operatore economico. ANAV ha inoltre chiesto l’attivazione di affidamenti temporanei a favore delle proprie associate e il risarcimento di 500.000 euro per danno non patrimoniale da concorrenza sleale. In corso di causa ha chiesto anche la sospensione del processo in attesa del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato sulle modalità di recupero degli aiuti di Stato nel contesto della crisi d’impresa.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente convertito il rito, ritenendo non applicabile il rito speciale dell’art. 119, comma 1, lett. m-quinquies), c.p.a., poiché la controversia non riguardava atti adottati in esecuzione di una decisione della Commissione europea di recupero di aiuti illegali, ma la pretesa efficacia riflessa di una pronuncia giurisdizionale relativa ad aiuti concessi dallo Stato. Ha respinto la richiesta di sospensione, poiché il rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato riguardava le modalità di recupero o neutralizzazione dell’aiuto e non la questione, logicamente antecedente, del riparto di giurisdizione sulla sorte dei contratti regionali. Nel merito processuale, applicando il criterio del petitum sostanziale, il giudice ha rilevato che le domande principali miravano alla nullità, risoluzione, decadenza o inefficacia di contratti di servizio già stipulati e in esecuzione, non all’annullamento di una procedura di gara o di un atto autoritativo della fase pubblicistica. Tali questioni riguardano diritti soggettivi e la fase esecutiva o patologica del rapporto contrattuale, spettando quindi alla giurisdizione ordinaria. La qualificazione a monte di alcune misure statali come aiuti di Stato illegittimi non altera la natura privatistica delle controversie sui contratti regionali a valle. Anche la nota impugnata è stata ritenuta un mero atto interlocutorio e non lesivo, privo di contenuto autoritativo, con il quale la Regione si era limitata a riservarsi future valutazioni sull’affidabilità di FSE. Non è stata ritenuta applicabile neppure la giurisdizione esclusiva relativa agli atti di esecuzione di decisioni di recupero di aiuti di Stato, perché la nota non costituiva un diniego o un’omissione nell’esecuzione di una decisione di recupero e i contratti regionali erano estranei all’oggetto della sentenza del Consiglio di Stato. La domanda di subentro temporaneo è stata considerata accessoria e dipendente dalla domanda di caducazione dei contratti; quella risarcitoria per concorrenza sleale, pur erroneamente fondata sull’art. 2601 c.c. anziché sull’art. 2600 c.c. quanto al risarcimento, è stata ricondotta anch’essa alla giurisdizione ordinaria, trattandosi di rapporti interprivati e diritti soggettivi. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile? No: il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 119 c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  Il rito speciale non si applica alle controversie che non riguardino atti o provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti illegali.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  La giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda la fase pubblicistica della scelta del contraente e la procedura di affidamento fino all’aggiudicazione.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  La giurisdizione esclusiva sugli atti di esecuzione di decisioni di recupero di aiuti di Stato non si applica quando la controversia riguarda contratti regionali distinti ed estranei alla decisione di recupero.

• art. 11 c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  La causa dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa può essere riproposta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 79 c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  La sospensione del processo non è necessaria quando la controversia può essere definita sulla base di una questione preliminare e dirimente di giurisdizione.

• art. 295 c.p.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  Non ricorrono i presupposti per la sospensione necessaria quando il giudizio pregiudiziale riguarda una questione diversa da quella decisiva nel processo amministrativo.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  nessuna citazione testuale riportata

  La violazione dell’obbligo di notifica e di sospensione dell’esecuzione dell’aiuto rileva nel giudizio sugli aiuti, ma non modifica di per sé il riparto interno di giurisdizione sulle successive controversie contrattuali.

• art. 107 TFUE

  nessuna citazione testuale riportata

  La qualificazione di una misura statale come aiuto di Stato illegittimo non determina automaticamente la giurisdizione amministrativa sulle controversie relative a contratti già stipulati.

• art. 2601 c.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  La norma disciplina la legittimazione delle associazioni professionali e degli enti rappresentativi degli interessi di categoria all’azione per la repressione della concorrenza sleale, non costituisce il fondamento della domanda risarcitoria.

• art. 2600 c.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  La tutela risarcitoria per concorrenza sleale trova la propria disciplina nell’art. 2600 c.c. e appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 1418 c.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  La domanda di caducazione dei contratti per invalidità derivata da un aiuto illegittimo è una questione di validità negoziale rimessa al giudice ordinario.

• art. 1322 c.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  Il contratto stipulato dalla pubblica amministrazione resta un atto di autonomia privata quanto alla valutazione dei suoi effetti e della posizione contrattuale delle parti.

• art. 1372 c.c.

  nessuna citazione testuale riportata

  Il contratto ha forza di legge tra le parti; le controversie sulla sua validità, efficacia ed esecuzione riguardano posizioni paritetiche.

• art. 1, comma 867, legge n. 208/2015

  nessuna citazione testuale riportata

  La disposizione aveva previsto lo stanziamento di 70 milioni di euro in favore di FSE, misura qualificata dal Consiglio di Stato come aiuto di Stato incompatibile.

• art. 20, comma 5, legge Regione Puglia n. 18/2002

  nessuna citazione testuale riportata

  La pretesa di affidamento temporaneo dei servizi è stata considerata accessoria e condizionata alla caducazione dei contratti in essere, non una domanda autonoma di gara.

• art. 24, comma 5-bis, d.l. n. 4/2022, convertito dalla legge n. 25/2022

  nessuna citazione testuale riportata

  È richiamato quale base normativa della proroga del contratto di servizio automobilistico regionale.

• art. 44 d.lgs. n. 14/2019

  nessuna citazione testuale riportata

  È richiamato per la procedura di accesso agli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza intrapresa da FSE.

• art. 57 d.lgs. n. 14/2019

  nessuna citazione testuale riportata

  È richiamato per gli accordi di ristrutturazione dei debiti omologati dal Tribunale di Bari.

Massime di principio

• Il riparto di giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, considerando la causa petendi, il rapporto dedotto e la tutela effettivamente richiesta, senza attribuire rilievo decisivo alla veste formale della domanda o dell’atto impugnato.
• Le controversie sulla validità, efficacia, risoluzione, decadenza, inadempimento ed esecuzione di contratti già stipulati dalla pubblica amministrazione appartengono alla giurisdizione ordinaria, perché riguardano la fase privatistica del rapporto e posizioni di diritto soggettivo; la giurisdizione amministrativa riguarda invece la fase pubblicistica della scelta del contraente fino all’aggiudicazione.
• La qualificazione di una misura statale a monte come aiuto di Stato illegittimo o incompatibile con il diritto dell’Unione non modifica, di per sé, la natura privatistica delle controversie relative ai contratti di servizio stipulati a valle con un’amministrazione diversa, né sposta la relativa giurisdizione dal giudice ordinario a quello amministrativo.
• Un atto con cui l’amministrazione, nell’ambito di un rapporto contrattuale in corso, si riserva future valutazioni sull’affidabilità dell’esecutore non è un provvedimento autoritativo lesivo di interessi legittimi, ma un atto interlocutorio di gestione del rapporto; la sua impugnazione non radica la giurisdizione amministrativa.
• La domanda di subentro temporaneo in un servizio pubblico, quando sia formulata soltanto quale conseguenza della richiesta di caducazione di un contratto già in essere e non impugni una specifica procedura di gara, resta accessoria alla domanda contrattuale principale e segue la giurisdizione ordinaria.
• La domanda risarcitoria per concorrenza sleale proposta da un’associazione rappresentativa di categoria riguarda rapporti interprivati e diritti soggettivi; anche quando sia collegata alla contestazione di un aiuto pubblico illegittimo, appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato