Parere n. 69/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti, proprietari di terreni in località Lomaniga, hanno contestato la riclassificazione urbanistica operata dal nuovo PGT, deducendo la violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., della l. 241/1990, della l. 1150/1942, del d.m. 1444/1968, della normativa regionale lombarda, della D.G.R. n. 411/2018 e del PTCP di Lecco, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, travisamento, difetto di motivazione e di istruttoria, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. In particolare, hanno lamentato: la lesione dell’affidamento derivante dalle precedenti destinazioni edificatorie; l’irragionevolezza e la disparità di trattamento rispetto ad altra area cui sarebbe stata confermata la qualifica AT2; l’errata applicazione della disciplina sulla riduzione del consumo di suolo; il difetto di motivazione e istruttoria circa la vocazione edificatoria, agricola e ambientale dell’area; l’eccessiva riduzione del consumo di suolo, pari fino al 65%, rispetto alla soglia minima del 20-25% indicata dalla normativa e dagli atti regionali. È stata inoltre richiesta la condanna alle spese della procedura e la rifusione del contributo unificato.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha proposto il rigetto. Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di errori di fatto o di palesi e abnormi illogicità, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione. La mera precedente destinazione edificatoria non determina un affidamento qualificato alla sua conservazione. Tale affidamento può assumere rilievo solo in casi tassativi, quali convenzioni edificatorie o di lottizzazione, giudicati favorevoli, accordi privatistici con l’amministrazione, sovradimensionamento degli standard urbanistici o specifiche situazioni territoriali eccezionali. Nel caso concreto non risultavano convenzioni, giudicati, accordi o altri titoli idonei a fondare un affidamento qualificato; inoltre, i ricorrenti non avevano partecipato ai bandi comunali per l’attuazione degli ambiti di trasformazione né presentato osservazioni o istanze nel corso dei procedimenti di pianificazione. Il Comune aveva adeguatamente motivato, in termini generali, la revisione della pianificazione attraverso la tutela ambientale e paesaggistica, la preservazione della rete ecologica, la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione urbana, il recupero del patrimonio edilizio esistente e la tutela idrogeologica. L’area ricadeva nel Parco regionale e naturale di Montevecchia, in ambiti agricoli e boscati, era prossima al reticolo idrico e alle relative fasce di rispetto ed era interessata da criticità connesse a esondazioni e fenomeni franosi. Non è stata ravvisata neppure una disparità di trattamento illegittima, poiché la destinazione di aree vicine non consente, di per sé, di configurare tale vizio e le scelte urbanistiche devono essere valutate nel loro complesso. La riduzione del consumo di suolo è stata ritenuta ragionevole e coerente con gli obiettivi generali del PGT e con gli studi paesaggistici e idrogeologici. Le osservazioni dei privati nella pianificazione urbanistica costituiscono un apporto collaborativo e non attribuiscono una posizione di interesse qualificato; non è necessario un esame analitico di ciascuna osservazione, purché dagli atti emerga che essa sia stata considerata. Infine, la domanda di condanna alle spese e di rimborso del contributo unificato è stata ritenuta inammissibile, poiché nel ricorso straordinario non è prevista la regolazione delle spese e la disciplina della soccombenza sul contributo unificato opera nei procedimenti giurisdizionali definiti con sentenza.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nel quale il Consiglio di Stato rende il parere sulla legittimità dell’azione amministrativa.

• artt. 3, 41, 42 e 97 Cost.

  Richiamati dai ricorrenti a sostegno delle censure di irragionevolezza, lesione della proprietà, libertà di iniziativa economica e buon andamento dell’amministrazione; non risultano violati secondo il parere.

• l. 241/1990

  Richiamata con riferimento ai principi dell’azione amministrativa, alla motivazione e alla partecipazione procedimentale; il parere esclude il difetto di motivazione e rileva che la partecipazione nella pianificazione urbanistica non impone l’esame analitico delle osservazioni.

• l. 1150/1942

  Richiamata dai ricorrenti quale disciplina generale della pianificazione urbanistica; il parere ritiene legittima la revisione delle precedenti previsioni in assenza di affidamento qualificato.

• d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  La tutela dell’affidamento può assumere rilievo in caso di superamento degli standard minimi, con motivazione riferita alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento.

• l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamata per la disciplina urbanistica regionale e della partecipazione nella formazione degli strumenti di pianificazione; il Comune ha rispettato il relativo procedimento.

• l.r. Lombardia n. 31/2014

  Richiamata in materia di riduzione del consumo di suolo; la revisione della destinazione urbanistica è stata ritenuta coerente con l’obiettivo di contenimento del consumo territoriale.

• D.G.R. Lombardia n. 411/2018

  Richiamata dai ricorrenti in relazione agli obiettivi quantitativi di riduzione del consumo di suolo; il superamento della soglia minima non è stato ritenuto illegittimo.

• PTCP di Lecco

  Richiamato quale strumento sovraordinato di pianificazione territoriale; la destinazione dell’area è stata valutata anche in relazione agli ambiti agricoli, boscati e alle esigenze di tutela ambientale e idrogeologica.

• art. 21 Cost.

• Cons. Stato, Adunanza plenaria, n. 24/1999

  Richiamata per il principio secondo cui la revisione peggiorativa delle previsioni urbanistiche è ammissibile, salvo la presenza di affidamenti qualificati derivanti, tra l’altro, da convenzioni urbanistiche o giudicati favorevoli.

• Cass. civ., Sezioni Unite, 20 febbraio 2020, n. 4315

  Richiamata per escludere la giurisdizione del giudice amministrativo sulla natura tributaria del contributo unificato.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per errori di fatto, travisamento o manifesta e abnorme illogicità, non per la loro mera non condivisibilità nel merito.
• La precedente destinazione edificatoria di un’area non determina, di per sé, un affidamento qualificato alla sua conservazione; tale affidamento richiede specifici titoli o situazioni consolidate, come convenzioni urbanistiche, accordi con l’amministrazione o giudicati favorevoli.
• La destinazione urbanistica della singola area non necessita normalmente di motivazione puntuale, purché i criteri generali della pianificazione risultino dagli atti di accompagnamento e dalla coerenza complessiva del piano; una motivazione rafforzata è necessaria in presenza di aspettative qualificate.
• La diversa destinazione impressa ad aree vicine non integra di per sé disparità di trattamento, poiché la legittimità delle scelte urbanistiche deve essere valutata nel quadro complessivo del piano e degli interessi pubblici perseguiti.
• Le osservazioni dei privati nella formazione degli strumenti urbanistici costituiscono un apporto collaborativo e non attribuiscono una posizione giuridica qualificata; è sufficiente che risultino considerate, senza obbligo di replica analitica a ciascun argomento.
• La riduzione del consumo di suolo può giustificare la revisione anche peggiorativa delle precedenti previsioni edificatorie quando sia coerente con obiettivi di tutela ambientale, paesaggistica, ecologica e idrogeologica adeguatamente desumibili dalla pianificazione e dagli studi tecnici.

Come è indicizzato