L.R. Lombardia 31/2014

Riduzione del consumo di suolo e rigenerazione urbana in Lombardia

La legge disciplina, per la Regione Lombardia, un quadro di regole volto a contenere il nuovo consumo di suolo e a favorire il recupero, la riqualificazione e la rigenerazione delle aree già urbanizzate, degradate o dismesse. Il provvedimento interviene sia sui criteri di pianificazione regionale e comunale sia su alcuni meccanismi incentivanti e transitori.

Finalità generali e principi

La disciplina pone al centro il principio di minimizzazione del consumo di suolo, considerato risorsa non rinnovabile e bene comune di rilievo essenziale per l’equilibrio ambientale, la salute, la produzione agricola, la tutela degli ecosistemi e la difesa dal dissesto idrogeologico. Gli strumenti di governo del territorio devono orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree già urbanizzate, degradate, dismesse o sottoutilizzate, in coerenza con l’obiettivo europeo di occupazione netta di terreno pari a zero entro il 2050.

Definizioni e nozioni operative

La legge chiarisce le principali definizioni utilizzate nella pianificazione:

• superficie agricola: terreni qualificati dagli strumenti di governo del territorio come agro-silvo-pastorali;
• superficie urbanizzata e urbanizzabile: aree già trasformate o interessate da previsioni di trasformazione non ancora attuate;
• consumo di suolo: prima trasformazione di una superficie agricola non connessa all’attività agro-silvo-pastorale, con esclusione dei parchi urbani territoriali e inclusione delle infrastrutture sovracomunali;
• bilancio ecologico del suolo: differenza tra suolo agricolo trasformato e superficie urbanizzata/urbanizzabile contestualmente ridestinata a superficie agricola; se è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero;
• rigenerazione urbana: insieme coordinato di interventi edilizi e iniziative sociali per sostituzione, riuso, riqualificazione dell’ambiente costruito e recupero di aree degradate, sottoutilizzate o dismesse;
• rigenerazione territoriale: azioni di più ampia scala, anche sovralocale, per risolvere degrado urbanistico, infrastrutturale, ambientale, paesaggistico o sociale e ripristinare funzioni ecosistemiche del suolo.

Ruolo del PTR e della pianificazione sovracomunale

Il Piano territoriale regionale (PTR) deve definire i criteri per individuare le aree della rigenerazione e le modalità di attuazione alle diverse scale territoriali, nel rispetto delle tutele paesaggistiche. Inoltre:

• precisa le modalità di misurazione e quantificazione degli indici di consumo di suolo validi per tutto il territorio regionale;
• disaggrega il territorio provinciale e metropolitano in ambiti omogenei, sentite province e città metropolitana;
• detta criteri, indirizzi e linee tecniche per contenere il consumo di suolo.

Le province e la città metropolitana devono adeguare i propri strumenti pianificatori a tali criteri entro i termini previsti dalla legge.

Regole per i comuni e contenimento del nuovo consumo di suolo

Gli strumenti comunali di governo del territorio possono prevedere nuovo consumo di suolo solo quando il documento di piano dimostri l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare o rigenerare aree già edificate, privilegiando l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nel tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali. Restano ferme le misure compensative di riqualificazione urbana previste dal piano dei servizi.

La legge prevede inoltre che, in linea generale, non possano essere introdotte nuove previsioni che comportino ulteriore consumo di suolo finché non siano attuate tutte le previsioni di espansione e trasformazione già vigenti alla data di entrata in vigore della legge.

Modifiche alla legge regionale sul governo del territorio

La legge modifica in modo esteso la l.r. 12/2005 per integrare la riduzione del consumo di suolo nella disciplina urbanistica regionale. In particolare:

• inserisce la riduzione del consumo di suolo tra i principi/obiettivi della pianificazione regionale;
• rafforza il monitoraggio regionale tramite l’Osservatorio del territorio, con relazione annuale sullo stato del consumo di suolo e sulle trasformazioni territoriali;
• introduce la nozione di piani associati tra più comuni;
• impone ai documenti di piano comunali di quantificare il consumo di suolo e definire la soglia comunale di consumo;
• richiede la mappatura del suolo agricolo e delle aree dismesse, degradate, inutilizzate o sottoutilizzate tramite la “Carta del consumo di suolo”, presupposto per varianti generali o parziali che prevedano nuovo consumo;
• disciplina criteri provinciali e metropolitani per recepire gli indirizzi del PTR e valutare la compatibilità dei PGT comunali.

Rigenerazione urbana e territoriale nei PGT

I comuni devono individuare, anche con adeguate rappresentazioni grafiche, gli ambiti da avviare a processi di rigenerazione urbana e territoriale, prevedendo specifiche modalità di intervento e misure di incentivazione. Tali strumenti devono puntare alla reintegrazione funzionale nel sistema urbano e al miglioramento delle prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche ed energetiche.

Misure di incentivazione edilizia ed energetica

Per favorire il recupero del patrimonio edilizio esistente, la Giunta regionale deve definire misure di semplificazione e incentivazione, anche graduate, senza nuovi oneri per il bilancio regionale. La legge prevede inoltre specifici benefici volumetrici e regolativi per interventi che migliorino l’efficienza energetica:

• negli interventi di manutenzione straordinaria, restauro, ristrutturazione edilizia e demolizione/ricostruzione con medesima volumetria, se si ottiene una riduzione superiore al 10% dell’indice di prestazione energetica, le superfici lorde, i volumi e i rapporti di copertura si calcolano al netto di muri e solai esterni;
• per nuove costruzioni nel tessuto urbano consolidato che superino il miglioramento energetico richiesto, è previsto il medesimo criterio di calcolo;
• sono consentite deroghe fino a 30 cm su distanze minime e altezze per gli interventi agevolati, nel rispetto delle distanze minime del codice civile;
• gli incentivi sono cumulabili con quelli per le fonti rinnovabili, se compatibili con la normativa statale;
• i rivestimenti esterni per migliorare la trasmittanza termica degli edifici esistenti sono autorizzati anche indipendentemente dagli indici edilizi del PGT e non sono soggetti agli oneri di costruzione previsti dalla l.r. 12/2005, con esclusione dello spessore dal calcolo di distanze e altezze nei limiti indicati.

Riduzione del contributo di costruzione e recupero urbano

Per gli ambiti di rigenerazione urbana, il piano delle regole deve prevedere la riduzione del contributo di costruzione nei casi di ristrutturazione urbanistica. Inoltre, una disposizione dell’articolo 44 della l.r. 12/2005 sostituisce la precedente misura del 50% con il 60% in un caso specifico disciplinato dalla legge richiamata.

Demolizione di opere incongrue in territorio agricolo

I comuni possono individuare, nei rispettivi PGT e sulla base di criteri regionali, opere edilizie incongrue presenti nel territorio agricolo e negli ambiti di valore paesaggistico, per le quali promuovere la demolizione volontaria e la contestuale permeabilizzazione del suolo. Alla rimozione e al ripristino ambientale possono conseguire diritti edificatori, utilizzabili nel tessuto urbano consolidato, purché ricorrano specifiche condizioni: conformità dei manufatti ai titoli abilitativi, assenza di tutela specifica e mancato uso agricolo da almeno cinque anni.

Regime transitorio e adeguamento degli strumenti di pianificazione

La legge detta un articolato regime transitorio:

• la Regione doveva integrare il PTR con le previsioni sugli ambiti omogenei entro il 31 dicembre 2017;
• province e Città metropolitana di Milano dovevano adeguare PTCP e Piano Territoriale Metropolitano entro 24 mesi da tale integrazione;
• i comuni devono adeguare i PGT alla prima scadenza del documento di piano successiva agli adeguamenti sovraordinati;
• fino a tale adeguamento, i comuni possono approvare varianti generali o parziali e piani attuativi in variante solo assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, con ulteriori precisazioni per varianti, accordi di programma e opere pubbliche;
• sono previsti termini per la presentazione delle istanze dei piani attuativi connessi alle previsioni vigenti alla data di entrata in vigore della legge, per la loro istruttoria e per la stipula delle convenzioni;
• in caso di inerzia comunale è previsto il ricorso al commissario ad acta.

La normativa transitoria contiene anche successive proroghe dei termini di validità dei documenti di piano e dei termini per l’adeguamento, con effetti differenziati in base alle date di efficacia dell’adeguamento provinciale/metropolitano e alle ulteriori modifiche legislative intervenute.

Ambito temporale e attualità applicativa

Molte disposizioni transitorie e di coordinamento sono legate a scadenze ormai trascorse o a regimi prorogati da successive modifiche. La legge resta rilevante come quadro ordinamentale sul contenimento del consumo di suolo in Lombardia, ma diverse parti transitorie hanno ormai efficacia esaurita o applicazione limitata a casi ancora pendenti secondo le proroghe successive.