Sentenza n. 1137/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, Comandante della Polizia Locale e titolare anche di un incarico dirigenziale, ha chiesto l’annullamento della deliberazione di riorganizzazione comunale nella parte relativa alla Polizia Locale. Ha dedotto, con i primi due motivi, la violazione dell’art. 11, comma 2, della legge regionale pugliese n. 37/2011: secondo la sua interpretazione, il riferimento alla qualifica e posizione apicale imporrebbe che il Comandante rivesta la qualifica dirigenziale e che la Polizia Locale sia organizzata come Area, sicché l’istituzione di un servizio diretto da un funzionario EQ violerebbe anche le competenze regionali in materia. Con i successivi motivi ha denunciato eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, ingiustizia, illogicità manifesta e sviamento, sostenendo che il riassetto avrebbe perseguito un intento persecutorio e determinato il declassamento del Comando e del suo vertice. Ha contestato inoltre l’applicazione della rotazione ordinaria anticorruzione al Comandante, invocandone la specificità e l’infungibilità; ha sostenuto che la riorganizzazione non potesse riguardare la Polizia Locale e che avrebbe comportato un incremento della spesa per l’istituzione di un’ulteriore Area e di un dirigente. Ha infine censurato, pur senza formulare un autonomo motivo, la dipendenza funzionale del servizio dal Sindaco. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, il sopravvenuto difetto di legittimazione e interesse, l’omessa integrazione del contraddittorio e l’originaria carenza d’interesse per mancata impugnazione del regolamento comunale; il ricorrente aveva nel frattempo mantenuto la qualifica dirigenziale con un nuovo incarico e il Comune aveva conferito a un altro dipendente l’incarico EQ di Capo Servizio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, dichiarando assorbito l’esame delle eccezioni preliminari del Comune e dell’eccezione di originaria carenza d’interesse. I primi due motivi sono infondati: l’art. 11, comma 2, della legge regionale n. 37/2011, interpretato in modo costituzionalmente orientato e sistematico, richiede che il Comandante o responsabile abbia la posizione apicale nella struttura autonoma della Polizia Locale, non necessariamente la qualifica dirigenziale apicale nell’intera organizzazione comunale. Il Comune conserva quindi il potere di organizzare la Polizia Locale come Corpo, Settore o Servizio e di affidarne la direzione, secondo la struttura prescelta, a un dirigente o a un funzionario EQ, nel rispetto del CCNL e purché restino integre l’autonomia funzionale del vertice e le attribuzioni esclusive previste dalla legge. Le censure di eccesso di potere sono state respinte: le scelte organizzative generali sono sindacabili solo per macroscopica illogicità o irrazionalità; non sussiste un diritto del dirigente a conservare uno specifico incarico né l’infungibilità dell’incarico di Comandante, e la rotazione ordinaria anticorruzione non è per ciò solo incompatibile con tale funzione. È stata respinta anche la doglianza sull’incremento di spesa, poiché la deliberazione attestava l’invarianza della spesa complessiva di personale e il ricorrente non aveva dimostrato che la nuova organizzazione comportasse un sovradimensionamento. La dipendenza funzionale della Polizia Locale dal Sindaco è stata ritenuta conforme alla legge quadro statale e alla legge regionale, essendo prevista senza intermediazione di altre strutture comunali. Spese compensate per la presenza di un precedente difforme e per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 11, commi 1 e 2, l.r. Puglia n. 37/2011

  La norma va pertanto intesa come riferita alla posizione apicale nella singola struttura autonoma della polizia locale e non nell’intera organizzazione comunale.

  La posizione apicale richiesta per il Comandante o responsabile è quella interna alla struttura autonoma della Polizia Locale; la disposizione non impone che il titolare abbia la qualifica dirigenziale apicale nell’intero Comune.

• art. 8 l.r. Puglia n. 37/2011

  L’articolo 8 (“Configurazione del corpo o servizio di polizia locale”), al comma 1, prevede che “Il corpo o servizio di polizia locale non può costituire struttura intermedia di settori amministrativi più ampi, né può essere posto alle dipendenze del dirigente o del responsabile di diverso settore amministrativo”: ove il successivo art. 11 avesse inteso davvero imporre l’organizzazione della Polizia locale in Area affidata alla responsabilità di un dirigente siffatta disposizione sarebbe priva di senso.

  La disposizione tutela l’autonomia della Polizia Locale rispetto agli altri settori, ma non impone che essa costituisca un’Area o una struttura dirigenziale; è compatibile con l’organizzazione come Servizio autonomo.

• art. 1, comma 5, lett. b), l. n. 190/2012

  Come è noto (e come altresì rammentato nelle premesse dell’atto impugnato), infatti, l’art. 1, comma 5, lett. b), della legge n. 190/2012 prevede l’istituto della rotazione c.d. ordinaria del personale all’interno delle pubbliche amministrazioni nelle aree a più elevato rischio di corruzione, quale una delle misure organizzative generali che le Amministrazioni hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione e ciò al fine di limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione, prescindendo l’applicazione di tale istituto dalla valutazione della prestazione dirigenziale.

  La rotazione ordinaria è una misura organizzativa generale di prevenzione della corruzione, applicabile indipendentemente dalla valutazione della prestazione dirigenziale; la funzione di Comandante non fonda di per sé un diritto all’inamovibilità o all’infungibilità.

• art. 9 l. n. 65/1986

  Ciò vuol dire che, nell’esercizio della propria potestà organizzativa in materia, il Comune incontra il solo limite dell’autonomia della Polizia locale nell'esercizio delle prerogative di cui all'art. 9, L. n. 65/1986, chiaramente riconosciuto anche dall’art. 8 della legge regionale in discorso.

  La potestà organizzativa comunale è limitata dall’obbligo di preservare l’autonomia del Comandante nell’esercizio delle prerogative attribuitegli dalla legge quadro.

• art. 1 l. n. 65/1986

  Occorre comunque ribadire che. sia la L. n. 65/1986 sia la L.R. Puglia n. 37/2011 dispongono che la Polizia Locale sia alle dirette dipendenze (funzionali) del Sindaco.

  La dipendenza funzionale diretta della Polizia Locale dal Sindaco è conforme alla legge quadro, purché non comporti la sottrazione delle prerogative e dell’autonomia funzionale del Comandante.

• art. 107 d.lgs. n. 267/2000

  L’art. 11, comma 2, della legge regionale n. 37 del 2011, stabilisce che “Il comandante del corpo o responsabile del servizio di polizia locale riveste la qualifica e la posizione apicale previste per il personale dell’ente di appartenenza”. Non vi è dubbio, come deduce il ricorrente, che nell’ordinamento del personale del Comune di Polignano spettino ai Dirigenti qualifica e posizione apicale.

  La qualifica dirigenziale è apicale nell’ordinamento comunale, ma tale circostanza non trasforma il requisito regionale in un obbligo di attribuire al Comandante la qualifica dirigenziale nell’intera organizzazione dell’ente.

• art. 109 d.lgs. n. 267/2000

  In particolare, ha precisato: - secondo l’orientamento quanto mai consolidato della Suprema Corte “nel lavoro pubblico alle dipendenze di un ente locale, alla qualifica dirigenziale corrisponde soltanto l'attitudine professionale all'assunzione di incarichi dirigenziali di qualunque tipo e non consente, perciò, - anche in difetto della espressa previsione di cui al D. Lgs. n. 165 del 2001, art. 19 stabilita per le Amministrazioni statali - di ritenere applicabile l'art. 2103 c.c., risultando la regola del rispetto di determinate specifiche professionalità acquisite non compatibile con lo statuto del dirigente pubblico

  Il richiamo all’art. 109 è inserito nel ragionamento sulla temporaneità e interscambiabilità degli incarichi dirigenziali: la titolarità della qualifica non attribuisce un diritto a conservare un particolare incarico.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  Tuttavia, come rilevato dalla difesa del Comune, la legge regionale non può ingerirsi nell’inquadramento giuridico del personale in quanto l’art. 117, comma 2, lett. l), Cost. attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile.

  La disciplina regionale della Polizia Locale non può determinare direttamente l’inquadramento giuridico del personale, materia riservata alla competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 114, comma 2, Cost.

  Ne consegue che la competenza residuale regionale in materia di polizia amministrativa locale non può essere intesa quale titolo generale e indifferenziato di disciplina di ogni profilo ordinamentale del relativo apparato, dovendo essere esercitata nel rispetto delle competenze statali e dell’autonomia riconosciuta agli enti locali dagli artt. 114, comma 2, 116, comma 6, e 118 della Costituzione nonché dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119, comma 1.

  La competenza regionale in materia di polizia amministrativa locale deve coordinarsi con l’autonomia organizzativa degli enti locali e con le competenze legislative statali.

• art. 116, comma 6, Cost.

  Ne consegue che la competenza residuale regionale in materia di polizia amministrativa locale non può essere intesa quale titolo generale e indifferenziato di disciplina di ogni profilo ordinamentale del relativo apparato, dovendo essere esercitata nel rispetto delle competenze statali e dell’autonomia riconosciuta agli enti locali dagli artt. 114, comma 2, 116, comma 6, e 118 della Costituzione nonché dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119, comma 1.

  La competenza regionale in materia di polizia amministrativa locale deve coordinarsi con l’autonomia organizzativa degli enti locali e con le competenze legislative statali.

• art. 118 Cost.

  Ne consegue che la competenza residuale regionale in materia di polizia amministrativa locale non può essere intesa quale titolo generale e indifferenziato di disciplina di ogni profilo ordinamentale del relativo apparato, dovendo essere esercitata nel rispetto delle competenze statali e dell’autonomia riconosciuta agli enti locali dagli artt. 114, comma 2, 116, comma 6, e 118 della Costituzione nonché dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119, comma 1.

  La potestà regionale deve rispettare l’autonomia organizzativa e amministrativa riconosciuta agli enti locali.

• art. 119, comma 1, Cost.

  Ne consegue che la competenza residuale regionale in materia di polizia amministrativa locale non può essere intesa quale titolo generale e indifferenziato di disciplina di ogni profilo ordinamentale del relativo apparato, dovendo essere esercitata nel rispetto delle competenze statali e dell’autonomia riconosciuta agli enti locali dagli artt. 114, comma 2, 116, comma 6, e 118 della Costituzione nonché dell’autonomia finanziaria di cui all’art. 119, comma 1.

  La disciplina regionale deve rispettare anche l’autonomia finanziaria degli enti locali.

• art. 117, comma 2, lett. h), Cost.

  La Corte costituzionale ha più volte riconosciuto che, con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la competenza legislativa in tema di polizia amministrativa locale, che era “concorrente”, è divenuta “residuale”, e appartiene perciò alla Regione, come reso chiaro dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che assegna allo Stato la potestà legislativa esclusiva quanto a «ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale».

  La polizia amministrativa locale appartiene alla competenza legislativa residuale regionale, mentre allo Stato spetta la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza, con l’esclusione della polizia amministrativa locale.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Ciò comporta, ad esempio, che allorquando la normativa regionale interseca profili connessi alla repressione e prevenzione dei reati (c.d. sicurezza primaria, di esclusiva competenza statale) e non limitati alla polizia amministrativa locale (c.d. sicurezza secondaria) incontra i limiti dettati dalle disposizioni statali e, in primis, dalle disposizioni poste dal legislatore statale a titolo di principi fondamentali della materia in precedenza a riparto “concorrente”, con la legge quadro n. 65 del 1986; disposizioni che, per tale parte, non cessano di essere opponibili alla sopravvenuta legislazione regionale.

  Le norme statali poste come principi fondamentali nella materia precedentemente concorrente restano opponibili alla legislazione regionale quando questa incide su profili di competenza statale connessi alla prevenzione e repressione dei reati.

• art. 2103 c.c.

  In particolare, ha precisato: - secondo l’orientamento quanto mai consolidato della Suprema Corte “nel lavoro pubblico alle dipendenze di un ente locale, alla qualifica dirigenziale corrisponde soltanto l'attitudine professionale all'assunzione di incarichi dirigenziali di qualunque tipo e non consente, perciò, - anche in difetto della espressa previsione di cui al D. Lgs. n. 165 del 2001, art. 19 stabilita per le Amministrazioni statali - di ritenere applicabile l'art. 2103 c.c., risultando la regola del rispetto di determinate specifiche professionalità acquisite non compatibile con lo statuto del dirigente pubblico”.

  Nel lavoro dirigenziale pubblico presso un ente locale, la qualifica esprime l’attitudine ad assumere incarichi di tipo diverso e non attribuisce un diritto alla conservazione delle specifiche mansioni o dell’incarico precedentemente svolto.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 190/2012

  Come è noto (e come altresì rammentato nelle premesse dell’atto impugnato), infatti, l’art. 1, comma 5, lett. b), della legge n. 190/2012 prevede l’istituto della rotazione c.d. ordinaria del personale all’interno delle pubbliche amministrazioni nelle aree a più elevato rischio di corruzione, quale una delle misure organizzative generali che le Amministrazioni hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione e ciò al fine di limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione, prescindendo l’applicazione di tale istituto dalla valutazione della prestazione dirigenziale.

  La rotazione è considerata misura generale di prevenzione della corruzione, applicabile indipendentemente dalla valutazione della prestazione; il testo, tuttavia, non fonda la decisione su una specifica interpretazione dell’art. 1, comma 2-bis.

Massime di principio

• La previsione regionale secondo cui il Comandante del Corpo o il responsabile del Servizio di Polizia Locale riveste la qualifica e la posizione apicale previste per il personale dell’ente va interpretata, in modo conforme alla Costituzione e sistematico, come riferita alla posizione apicale nella struttura autonoma della Polizia Locale, non come obbligo di attribuire al titolare la qualifica dirigenziale apicale dell’intera organizzazione comunale.
• Nell’esercizio della propria autonomia organizzativa, un Comune può strutturare la Polizia Locale come Corpo, Settore o Servizio e affidarne la direzione a un dirigente o a un funzionario EQ secondo l’assetto prescelto e il CCNL applicabile, a condizione che siano preservate l’autonomia funzionale del Comandante e le attribuzioni esclusive riconosciutegli dalla legge.
• La qualifica dirigenziale nel pubblico impiego locale attesta l’idoneità professionale a ricoprire incarichi dirigenziali, ma non attribuisce un diritto soggettivo alla conservazione di uno specifico incarico; la funzione di Comandante della Polizia Locale non è, per ciò solo, inamovibile o infungibile.
• Le scelte organizzative generali dell’ente sono sindacabili dal giudice amministrativo solo in presenza di macroscopica illogicità o irrazionalità; la mera allegazione di un intento persecutorio, senza elementi idonei a dimostrarlo, non è sufficiente a invalidare il riassetto.

Come è indicizzato