Sentenza n. 16661/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

Il titolare di un’impresa agricola individuale ha impugnato l’esclusione dalla procedura ISMEA per un aiuto destinato all’acquisto di un macchinario agricolo. L’avviso richiedeva, a pena di esclusione, una visura della Centrale dei Rischi della Banca d’Italia attestante l’assenza di sofferenze, scaduti o sconfinamenti. Il ricorrente ha sostenuto che un malfunzionamento informatico gli aveva impedito di ottenere tempestivamente la visura: il 9 dicembre 2024 aveva ricevuto e allegato una certificazione della Centrale di Allarme Interbancaria (CAI), mentre la visura della Centrale dei Rischi (CR), rilasciata il 10 dicembre, era stata trasmessa a ISMEA soltanto il 14 aprile 2025, prima della conclusione dell’istruttoria ma oltre la scadenza del 13 dicembre 2024. Con un unico articolato motivo ha dedotto violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione e tutela dell’affidamento, erronea applicazione dell’avviso, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza e sproporzione; ha sostenuto di possedere il requisito sostanziale e ha invocato il soccorso istruttorio e la valorizzazione della visura prodotta successivamente. ISMEA ha eccepito la tardiva impugnazione del preavviso del 18 aprile 2025 e la mancata impugnazione delle istruzioni operative, oltre a contestare nel merito la tardiva produzione documentale. La Banca d’Italia ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva. Il ricorrente aveva inoltre rinunciato alla tutela cautelare.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività: il preavviso del 18 aprile 2025 era un mero esito istruttorio privo di autonoma lesività, mentre il procedimento si è concluso con il provvedimento definitivo di esclusione del 31 luglio 2025, tempestivamente impugnato. Ha estromesso la Banca d’Italia, poiché gli atti contestati erano imputabili a ISMEA e la Banca si era limitata a rilasciare documenti nell’ambito di una distinta procedura. Nel merito ha respinto il ricorso. L’avviso imponeva, a pena di esclusione, la presentazione entro il 13 dicembre 2024 della specifica visura CR; la certificazione CAI allegata alla domanda riguardava dati diversi e non era sostitutiva. Inoltre, la visura CR era stata rilasciata il 10 dicembre 2024, prima della scadenza, ma il ricorrente l’aveva trasmessa soltanto il 14 aprile 2025. L’eventuale disservizio iniziale non giustificava quindi la tardiva trasmissione di un documento già disponibile. L’onere formale era chiaro, non irragionevole e non era stato impugnato; le relative prescrizioni restavano vincolanti. Il soccorso istruttorio, pur contemplato dall’avviso, non poteva consentire l’integrazione della documentazione espressamente richiesta a pena di esclusione nell’ambito di una procedura a sportello. Il TAR ha inoltre ritenuto contrario a buona fede e leale collaborazione attendere il preavviso negativo per trasmettere il documento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Va, in primo luogo, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione, entro il termine decadenziale di sessanta giorni ex artt. 29 e 41 c.p.a., del preavviso di esito istruttorio negativo comunicato da I.S.M.E.A. il 18 aprile 2025, rappresentando tale atto un mero esito istruttorio (negativo), non dotato di autonoma lesività, essendosi invece concluso il procedimento all’esito della verifica delle osservazioni culminate con l’adozione del provvedimento definitivo del 31 luglio 2025 di esclusione dalla procedura di erogazione dei benefici de quibus, questo sì, tempestivamente impugnato con il ricorso introduttivo.

  Il preavviso di esito istruttorio negativo, non autonomamente lesivo, non deve essere impugnato separatamente; il termine di impugnazione decorre dal provvedimento definitivo che conclude il procedimento.

• art. 41 c.p.a.

  Va, in primo luogo, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione, entro il termine decadenziale di sessanta giorni ex artt. 29 e 41 c.p.a., del preavviso di esito istruttorio negativo comunicato da I.S.M.E.A. il 18 aprile 2025, rappresentando tale atto un mero esito istruttorio (negativo), non dotato di autonoma lesività, essendosi invece concluso il procedimento all’esito della verifica delle osservazioni culminate con l’adozione del provvedimento definitivo del 31 luglio 2025 di esclusione dalla procedura di erogazione dei benefici de quibus, questo sì, tempestivamente impugnato con il ricorso introduttivo.

  La decorrenza del termine decadenziale va riferita all’atto definitivo e autonomamente lesivo, non al precedente esito istruttorio negativo.

• art. 6.2, punto 5, dell’Avviso ISMEA

  Tanto chiarito, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, l’esclusione disposta da I.S.M.E.A. sia pienamente coerente con le prescrizioni previste dalla lex specialis, dal momento che era previsto, a pena di esclusione, la produzione della visura della Centrale Rischi della Banca d’Italia, mentre la parte ricorrente ha presentato entro i termini di chiusura della fase di preconvalida una diversa certificazione (C.A.I.), ancorché rilasciata dalla Banca d’Italia.

  Quando l’avviso prescrive a pena di esclusione la produzione di una specifica visura della Centrale dei Rischi, una diversa certificazione della Banca d’Italia non soddisfa l’onere documentale, anche se attiene allo stesso soggetto.

• art. 6.3 dell’Avviso ISMEA

  Il potere di soccorso - istruttorio, pur essendo stato chiaramente contemplato dalla lex specialis anche nella presente procedura a sportello, non poteva tuttavia espandersi fino al punto di prevedere l’integrazione di quella documentazione (mancante) richiesta a pena di esclusione.

  In una procedura a sportello, il soccorso istruttorio previsto dall’avviso non consente di integrare la documentazione che la lex specialis richiede espressamente, a pena di esclusione, come parte necessaria della domanda.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  In altri termini, la domanda de qua è stata presentata in maniera incompleta e la parte ricorrente avrebbe dovuto inoltrare all’I.S.M.E.A. la visura della Centrale Rischi della Banca d’Italia nel minor tempo possibile, essendo contrario al principio di buona fede e leale collaborazione la trasmissione di tale documentazione in sede di presentazione delle osservazioni a seguito di preavviso di rigetto della domanda.

  I doveri di buona fede e leale collaborazione impongono al richiedente di trasmettere tempestivamente la documentazione richiesta, una volta disponibile; non è conforme a tali doveri attendere il preavviso negativo per produrla.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Con preavviso di rigetto ex art. 10 bis della Legge n. 241/1990 e ss.mm. del 18 aprile 2025, I.S.M.E.A. comunicava l’esito negativo dell’istruttoria, rilevando che non risultava allegata la visura della Centrale dei Rischi, contenente le informazioni riferite alla data contabile di settembre o ottobre 2024.

  La norma è richiamata per identificare il preavviso di rigetto, ma la sentenza non sviluppa un’autonoma interpretazione del contenuto o degli effetti dell’art. 10-bis.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso - in disparte ogni questione sull’eventuale integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i potenziali controinteressati - è infondato nel merito e deve, pertanto, essere respinto, anche ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a..

  La disposizione è richiamata quale fondamento processuale della decisione di rigetto senza che il testo ne esponga una specifica interpretazione.

Massime di principio

• Nelle procedure a sportello, quando la lex specialis stabilisce a pena di esclusione la presentazione entro un termine di uno specifico documento, un’attestazione diversa, anche rilasciata dalla stessa autorità, non è sostitutiva se certifica dati o situazioni non omogenei.
• La documentazione richiesta a pena di esclusione deve essere prodotta entro il termine previsto. Se il documento è stato rilasciato prima della scadenza, la sua trasmissione all’amministrazione soltanto dopo il termine non è giustificata da un precedente disservizio che aveva ritardato il rilascio.
• Il soccorso istruttorio previsto dalla lex specialis non consente di integrare un documento la cui produzione tempestiva sia stata imposta, a pena di esclusione, quale onere formale della domanda in una procedura a sportello.
• Il preavviso di esito istruttorio negativo privo di autonoma lesività non deve essere impugnato separatamente; è impugnabile il provvedimento definitivo che conclude il procedimento.
• I doveri di buona fede e leale collaborazione richiedono che il richiedente trasmetta senza ritardo la documentazione richiesta una volta che ne sia in possesso, e non soltanto in risposta al preavviso di rigetto.

Come è indicizzato