Parere n. 164/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il diniego del Comune di Bologna relativo a una domanda di autorizzazione paesaggistica ordinaria ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, presentata per la demolizione e ricostruzione, mediante ristrutturazione edilizia e ripristino tipologico, di un edificio residenziale ottocentesco in grave stato di degrado e parzialmente crollato, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 136 del d.lgs. n. 42/2004. Sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione del procedimento previsto dall’art. 146 per mancata trasmissione degli atti alla Soprintendenza e mancata acquisizione del suo parere vincolante; l’illegittima utilizzazione, nel procedimento paesaggistico, di ragioni attinenti alla conformità urbanistico-edilizia; il difetto di istruttoria e di motivazione, per avere il diniego richiamato una diversa domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica relativa a opere già eseguite, anziché la domanda di autorizzazione per opere future; l’erronea rappresentazione dell’intervento, anche quanto al numero delle unità abitative e agli aumenti di volume; il contrasto con il PUG, il Regolamento edilizio, l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 e la disciplina regionale, nonché la contraddittorietà rispetto a precedenti valutazioni favorevoli della Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso. Ha anzitutto affermato che il Comune, quale autorità competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, avrebbe dovuto trasmettere alla Soprintendenza la documentazione, la relazione tecnica illustrativa e la proposta di provvedimento, acquisendone il parere obbligatorio e vincolante. Le esigenze di semplificazione, economicità ed efficacia non possono giustificare l’omissione di un passaggio procedimentale imposto dalla legge né l’esautoramento della Soprintendenza, il cui parere ha natura co-decisoria nell’ambito del procedimento pluristrutturato di tutela paesaggistica. Il diniego è stato inoltre ritenuto illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione: la motivazione richiama una diversa procedura di accertamento della compatibilità paesaggistica ex artt. 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004, relativa a opere già realizzate, anziché la domanda ex art. 146 relativa a opere da realizzare. Il richiamo a un esito negativo, ad aumenti di volume e a un incremento delle unità abitative da due a tre è risultato contraddetto dagli atti, che indicavano invece la riduzione da tre a due unità e l’assenza di incrementi volumetrici. L’errore non è stato qualificato come mero refuso emendabile, poiché riguardava un intero segmento motivazionale riferito a una diversa fattispecie e non consentiva di ricostruire con certezza il percorso decisionale. Il Collegio ha escluso anche la possibilità di integrare postumamente la motivazione mediante gli scritti difensivi dell’amministrazione. Quanto al profilo urbanistico-edilizio, ha osservato che la disciplina del PUG richiamata dal Comune non appariva pienamente pertinente allo stato dell’immobile, sostanzialmente già crollato, e che l’azione 2.4c, punto 2218, ammette la ricostruzione di edifici o parti di essi crollati o demoliti, purché sia accertabile la consistenza preesistente e siano rispettati sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Ha inoltre richiamato la prevalenza delle definizioni dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Le ulteriori censure sono state ritenute assorbite. Il parere conclusivo è stato pertanto favorevole all’accoglimento del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica prevede la trasmissione degli atti alla Soprintendenza e l'acquisizione del relativo parere vincolante.

  La Soprintendenza esercita una funzione di valutazione preventiva e co-decisione nel procedimento di autorizzazione paesaggistica. Il Comune non può adottare il diniego senza aver previamente attivato tale passaggio procedimentale.

• artt. 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004

  Disciplinano l’accertamento della compatibilità paesaggistica per opere già realizzate e costituiscono una fattispecie distinta dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria per opere da realizzare ex art. 146.

• art. 70, comma 7, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La relazione tecnica illustrativa che il Comune o l'Unione devono inviare alla competente Soprintendenza ai sensi dell'articolo 146, comma 7, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, riporta il parere espresso dalla Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio.

  Conferma l’obbligo del Comune di trasmettere alla Soprintendenza una relazione tecnica illustrativa completa, comprensiva del parere della Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.

  La demolizione e ricostruzione e la ricostruzione di edifici crollati o demoliti sono ammesse, anche per immobili vincolati o classificati, nel rispetto di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche e senza incrementi di volumetria.

• art. 32 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  È richiamato dal ricorrente in relazione alla disciplina urbanistico-edilizia applicabile all’intervento.

• Azione 2.4c, punto 2218, PUG del Comune di Bologna

  È sempre ammessa la ricostruzione di edifici, o parti di essi, crollati e demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza nei termini di legge.

  La previsione consente la ricostruzione dell’immobile o delle parti crollate mediante ripristino tipologico, nel rispetto degli elementi qualificanti dell’edificio preesistente.

• art. 73, comma 4, Regolamento edilizio del Comune di Bologna

  È richiamato quale disposizione che definisce le forme del ripristino tipologico conseguente alla ricostruzione dell’edificio crollato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non esonera l’amministrazione dall’esaminare effettivamente le osservazioni presentate dall’interessato e dal fornire una motivazione coerente con l’oggetto del procedimento.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione idonea a rendere comprensibile il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione.

• art. 1 l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione ai principi di economicità, efficacia, buon andamento e leale collaborazione, che non possono essere invocati per derogare a prescrizioni procedimentali inderogabili.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Sono richiamati in relazione ai principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

• art. 117 Cost.

  È richiamato in relazione al riparto delle funzioni legislative e alla co-decisione statale e regionale in materia di tutela paesaggistica.

• d.P.C.M. 12 dicembre 2005

  Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, ai sensi dell’articolo 146, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

  Individua la documentazione e la relazione paesaggistica da allegare alla domanda di autorizzazione.

• art. 146, comma 7, d.lgs. n. 42/2004

  Prevede la trasmissione alla Soprintendenza della documentazione, della relazione tecnica illustrativa e della proposta di provvedimento.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica ordinaria ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, l’autorità competente non può adottare il provvedimento finale senza avere previamente trasmesso gli atti alla Soprintendenza e acquisito il relativo parere vincolante, salvo i meccanismi procedimentali espressamente previsti dalla legge per la sua formazione.
• Le esigenze di semplificazione, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa non consentono di omettere un passaggio procedimentale imposto dalla legge né di sostituire la valutazione della Soprintendenza con una valutazione anticipata dell’amministrazione comunale sulla presunta inutilità dell’autorizzazione paesaggistica.
• L’autorizzazione paesaggistica e il titolo edilizio sono procedimenti autonomi, sebbene collegati in rapporto di presupposizione: il Comune non può definire il procedimento paesaggistico sulla sola base di un asserito contrasto urbanistico-edilizio, omettendo la valutazione dell’autorità paesaggistica co-decisoria.
• Un errore nella motivazione amministrativa non è qualificabile come mero errore materiale quando riguarda un intero segmento argomentativo riferito a una diversa fattispecie di fatto e di diritto e non è immediatamente correggibile sulla base del solo contenuto dell’atto.
• L’amministrazione non può integrare postumamente, in sede processuale, una motivazione carente o contraddittoria mediante gli scritti difensivi, poiché la motivazione costituisce contenuto essenziale e insostituibile del provvedimento.
• La disciplina statale dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 e le previsioni urbanistiche che ammettono il ripristino tipologico consentono la ricostruzione di edifici o parti di essi crollati o demoliti, anche se vincolati o classificati, purché sia accertabile la consistenza preesistente, siano rispettati gli elementi tipologici e planivolumetrici prescritti e non siano realizzati incrementi di volumetria.

Come è indicizzato