Cassazione Civile, Ordinanza n. 15530/2025 del 10/06/2025

Esito

La controversia

La lite nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Consob a un componente del consiglio di amministrazione di una banca per omessa indicazione, nei prospetti di base 2014 e 2015, di informazioni sul cosiddetto "capitale finanziato", cioè sui finanziamenti concessi dalla banca alla clientela per sottoscrivere o acquistare azioni della banca stessa. Secondo l'autorità, tale omissione aveva impedito agli investitori di formarsi un giudizio fondato sulla situazione patrimoniale, finanziaria ed economica dell'emittente e sui prodotti finanziari offerti. L'interessato ha proposto opposizione, respinta dalla Corte d'appello, e poi ricorso per cassazione con quindici motivi. Ha dedotto, tra l'altro, difetto di giurisdizione del giudice ordinario, lesione del diritto di difesa e del contraddittorio, decadenza dell'autorità per tardiva contestazione e tardiva definizione del procedimento, illegittima esclusione dello ius superveniens più favorevole, mancanza dell'elemento soggettivo, erronea applicazione delle regole sulla responsabilità degli amministratori non esecutivi di banca, violazione del principio di immutabilità della sanzione, erroneo uso delle presunzioni, violazione della presunzione di innocenza, nonché erronea liquidazione delle spese di lite in favore di Consob.

La decisione

La Corte di cassazione ha esaminato tutti i motivi e li ha ritenuti infondati o, per alcuni profili, inammissibili. Ha confermato che la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, che il procedimento sanzionatorio non era viziato da decadenza né da illegittime compressioni difensive, che non era applicabile retroattivamente la disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72 del 2015, che la sanzione non ha natura penale sostanziale, che l'elemento soggettivo poteva essere integrato anche da colpa e che, in ambito bancario, gli amministratori non esecutivi hanno un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di allarme. Ha inoltre ritenuto corretta la liquidazione delle spese in favore di Consob, poiché l'ente era difeso da avvocati iscritti all'albo. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna alle spese e applicazione dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 195 TUF

  l'opposizione alle sanzioni Consob attribuisce al giudice ordinario una cognizione piena sulla pretesa sanzionatoria; il termine di 180 giorni decorre dall'accertamento conclusivo e non dalla mera constatazione del fatto; il contraddittorio nel procedimento ha natura procedimentale e non processuale; il giudizio di opposizione non consente automaticamente l'audizione personale dell'incolpato.

• art. 194-bis TUF

  norma di nuova introduzione non applicabile alla vicenda perché priva di efficacia retroattiva per le violazioni anteriori alle disposizioni attuative.

• art. 94 TUF

  la sanzione riguarda l'omessa indicazione nei prospetti informativi di elementi rilevanti per gli investitori; la notazione sulla mancata predisposizione del supplemento prospetto è stata considerata marginale rispetto alla ratio principale.

• art. 191 TUF

  la violazione contestata rientra tra gli illeciti amministrativi sanzionabili; non richiede, per la configurabilità della responsabilità, la sola prova del dolo.

• art. 3 L. 689/1981

  nei procedimenti sanzionatori amministrativi opera una presunzione di colpa, superabile solo dalla prova dell'assenza di colpevolezza da parte del trasgressore.

• art. 6 L. 689/1981

  richiamato per affermare la responsabilità solidale di chi non provi di non aver potuto impedire il fatto.

• art. 14 L. 689/1981

  è la disposizione che prevede il termine generale di contestazione dell'illecito amministrativo; non l'art. 19, che ha altra funzione.

• art. 19 L. 689/1981

  non fissa un termine finale generale per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione, ma disciplina la misura cautelare e la sua durata.

• art. 2381 c.c.

  gli amministratori senza deleghe devono agire informati, chiedere informazioni e possono sollecitare direttive o avocazione delle operazioni delegate.

• art. 2392 c.c.

  gli amministratori rispondono se, a conoscenza di fatti pregiudizievoli o potendoli conoscere con la diligenza dovuta, non si attivano per impedirli o attenuarne le conseguenze.

• art. 53 TUB

  le regole di vigilanza bancaria impongono doveri particolarmente stringenti al consiglio di amministrazione e anche ai consiglieri non esecutivi.

• art. 15 L. 689/1981

  richiamato sul tema dell'accesso agli atti e del procedimento sanzionatorio, senza riconoscere una lesione concreta del contraddittorio.

• art. 91 c.p.c.

  se la pubblica amministrazione è difesa da un avvocato iscritto all'albo, la parte vittoriosa ha diritto anche al compenso professionale, non solo alle spese vive.

• art. 244 c.p.c.

  invocato per l'audizione richiesta dalla parte, ma ritenuto non decisivo nel procedimento sanzionatorio disciplinato dal TUF.

• art. 2729 c.c.

  la decisione di merito può fondarsi su presunzioni tratte da specifiche circostanze fattuali; in cassazione non è consentito chiedere una nuova valutazione del fatto.

• art. 27 Cost.

  la presunzione di colpa nella materia sanzionatoria amministrativa non è stata ritenuta incompatibile con la presunzione di innocenza.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato per le garanzie del giusto processo e del contraddittorio, senza esiti favorevoli al ricorrente.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato per sostenere l'applicazione della disciplina più favorevole, ma non ritenuto operante nella materia considerata.

• art. 52 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato in relazione alla portata delle garanzie fondamentali, senza incidere sul regime delle sanzioni amministrative controverse.

• art. 6 CEDU

  le garanzie convenzionali del processo penale non si applicano automaticamente alle sanzioni amministrative qui in esame, considerate non sostanzialmente penali.

• art. 7 CEDU

  il principio di legalità penale non comporta, in questa materia, l'applicazione retroattiva della disciplina più favorevole.

• art. 111 Cost.

  richiamato per contestare la giurisdizione e il giusto processo, ma non ritenuto violato.

• art. 113 Cost.

  richiamato contro l'attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario, ma la censura è stata respinta.

• art. 117 Cost.

  richiamato in relazione alla compatibilità convenzionale della disciplina sanzionatoria, senza accoglimento.

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale alla CGUE non è obbligatorio quando la questione è manifestamente infondata o già chiarita dalla giurisprudenza.

• art. 82 c.p.c.

  la difesa tecnica dell'amministrazione mediante avvocato iscritto all'albo legittima la liquidazione dei compensi.

• art. 87 c.p.c.

  conferma il regime della difesa tecnica dell'amministrazione in giudizio.

• d.lgs. n. 72 del 2015

  le modifiche al TUF non si applicano alle violazioni anteriori alle disposizioni attuative; non opera il favor rei in assenza di specifica previsione per le sanzioni amministrative.

• d.lgs. n. 150 del 2011

  art. 6 comma 12; art. 7 comma 10

  richiamato per il rito oppositivo e per i profili probatori, senza incidere sull'esito del ricorso.

• D.P.R. n. 115 del 2002

  legittima l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• Circolare Banca d'Italia n. 285 del 2013

  rafforza gli obblighi di governo societario e di informazione degli amministratori bancari, senza esonerare i consiglieri non esecutivi da responsabilità.

• Circolare Banca d'Italia n. 263 del 27/12/2006

  richiamata dal ricorrente, ma non idonea a escludere i doveri di vigilanza del consiglio di amministrazione.

Massime di principio

• L'opposizione a una sanzione amministrativa Consob attribuisce al giudice ordinario una cognizione piena sulla fondatezza della pretesa punitiva, e non si risolve in una mera impugnazione dell'atto.
• Nel procedimento sanzionatorio in materia finanziaria, il termine di contestazione decorre dal completamento dell'accertamento istruttorio e non dalla semplice acquisizione della notizia del fatto.
• Le garanzie del contraddittorio nel procedimento sanzionatorio ante Consob hanno natura procedimentale e non impongono, di regola, l'audizione personale dell'incolpato o l'integrale ostensione di ogni documento esaminato in fase ispettiva.
• Per gli illeciti amministrativi del TUF non opera automaticamente il principio del favor rei: le modifiche più favorevoli introdotte dal legislatore si applicano secondo la disciplina transitoria espressa, nel rispetto del criterio del tempus regit actum.
• La presunzione di colpa di cui alla legge n. 689 del 1981 consente all'autorità di provare la condotta illecita e la sua riferibilità oggettiva, gravando poi sul trasgressore l'onere di dimostrare di avere agito senza colpa.
• In ambito bancario, gli amministratori non esecutivi non sono esonerati da responsabilità per il solo fatto di essere privi di deleghe: hanno un dovere di agire informati, di vigilare sull'andamento della società e di attivarsi in presenza di segnali di allarme o di anomalie gestorie.
• Le norme di vigilanza bancaria e le circolari della Banca d'Italia rafforzano i doveri del consiglio di amministrazione, ma non possono essere lette come fonte di deresponsabilizzazione preventiva dei consiglieri non esecutivi.
• In cassazione non è consentito sostituire la propria ricostruzione dei fatti a quella del giudice di merito quando la decisione sia sorretta da una motivazione logica e da elementi fattuali specifici.
• Quando la pubblica amministrazione è difesa da un avvocato iscritto all'albo, il rimborso delle spese di lite comprende anche il compenso professionale, non limitandosi alle sole spese vive.

Come è indicizzato