Sentenza n. 1198/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le determinazioni comunali relative a due impianti fotovoltaici, rispettivamente di potenza nominale pari a 998 kWp e 449 kWp, nonché gli atti procedimentali e gli avvisi successivi. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 6 e 8 del d.lgs. 190/2024, dell’art. 5 del d.lgs. 178/2025, dell’Allegato C al d.lgs. 190/2024 e l’incompetenza comunale, sostenendo che i due impianti fossero riconducibili a un unico centro di interessi e artificiosamente frazionati per utilizzare la PAS anziché l’Autorizzazione Unica; era inoltre contestata la disponibilità delle aree in capo a una delle proponenti. Il secondo motivo censurava la localizzazione degli impianti in area agricola asseritamente ricompresa nella cosiddetta solar belt, alla luce delle limitazioni introdotte dall’art. 11-bis del d.lgs. 190/2024, nonché la tardività e strumentalità del richiamo alla Comunità Energetica Rinnovabile. Il terzo motivo deduceva la violazione della disciplina sulle aree idonee per impianti fotovoltaici, in particolare dell’art. 5 del d.l. 63/2024, dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021, della normativa regionale e degli strumenti urbanistici, oltre a difetto di istruttoria, contraddittorietà e travisamento. Il quarto motivo contestava il procedimento espropriativo per le opere connesse, lamentando il mancato coinvolgimento del Consiglio comunale per la variante urbanistica, violazioni della disciplina espropriativa e della partecipazione, nonché l’utilizzo speciale di una strada vicinale privata a uso pubblico senza il consenso dei proprietari. Il quinto motivo deduceva violazioni della l. 241/1990, difetto e illogicità dell’istruttoria, difetto di motivazione, travisamento e contraddittorietà, in ragione di refusi relativi a un diverso impianto sito in Rontagnano e dell’asserita insufficienza del contraddittorio. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche gli avvisi di perfezionamento della PAS, reiterata la censura sulla disponibilità delle aree e contestato il mancato perfezionamento della concessione di aree del demanio idrico; è stata inoltre chiesta la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica per asserite dichiarazioni non veritiere relative a contributi PNRR.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha escluso il frazionamento artificioso perché gli impianti sono stati presentati da soggetti giuridicamente distinti, risultano autonomi sul piano funzionale ed elettrico, hanno configurazioni separate e propri punti di immissione e connessione; la comunanza dell’area, di opere accessorie e dei progettisti non dimostra l’esistenza di un unico centro di interessi. La PAS era quindi legittima considerando separatamente le potenze dei due impianti. Quanto alla disponibilità delle superfici, il requisito risultava posseduto al momento dei provvedimenti: uno dei proponenti era proprietario, mentre l’altro aveva ottenuto la disponibilità mediante contratto di affitto; la formalizzazione del contratto pochi giorni dopo la presentazione dell’istanza non è stata ritenuta ostativa, potendo il requisito essere integrato e documentato durante l’istruttoria, anche perché la disponibilità materiale era già stata assicurata per la progettazione. Le censure sulle aree agricole e sulla solar belt sono state respinte perché la disciplina invocata esclude dalle limitazioni gli impianti finalizzati alla costituzione di una Comunità Energetica Rinnovabile o attuativi del PNRR. Il TAR ha rilevato che il riferimento alla CER era presente negli elaborati progettuali originari e che la normativa non imponeva specifici oneri di allegazione o termini perentori; la documentazione successivamente depositata aveva comunque dimostrato l’effettiva adesione e i presupposti della CER. È stata quindi esclusa anche la violazione della disciplina sulle aree idonee introdotta dal decreto Agricoltura. In materia espropriativa, il Collegio ha affermato che le opere per la produzione di energia da fonti rinnovabili sono dichiarate di pubblica utilità, indifferibili e urgenti e che l’approvazione del progetto produce ex lege l’effetto di variante allo strumento urbanistico generale, senza necessità di una distinta valutazione urbanistica comunale. Il Comune aveva inoltre rispettato le formalità procedimentali mediante comunicazioni, pubblicazioni e coinvolgimento degli interessati. Il riferimento a un impianto di Rontagnano è stato qualificato come mero errore materiale, non idoneo a compromettere la validità degli atti, poiché l’oggetto reale era chiaramente identificabile e i ricorrenti avevano partecipato al procedimento. La contestazione sulla nuova viabilità è stata ritenuta priva di concreto interesse, poiché il progetto di viabilità alternativa era stato rigettato e mantenuto solo l’accesso necessario all’impianto. Le censure procedimentali sono state respinte per adeguata istruttoria, partecipazione e motivazione. Anche le censure dei motivi aggiunti sono state rigettate: gli enti competenti erano stati coinvolti nella conferenza di servizi e il silenzio dell’autorità competente era stato considerato silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990. Il TAR non ha ritenuto sussistenti ragioni per trasmettere gli atti alla Procura della Repubblica. Le spese sono state compensate in ragione della novità, complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 190/2024

  Ai fini della qualificazione dell'intervento e del regime amministrativo allo stesso applicabile, un progetto si intende unico qualora contempli piu' interventi relativi alla medesima fonte localizzati in aree vicine e riconducibili a uno stesso centro di interessi. Ai medesimi fini di cui al primo periodo, la potenza del progetto è pari alla somma della potenza riferita ai singoli interventi.

  La riunificazione di più interventi richiede la riconducibilità a un unico centro di interessi; la mera vicinanza o comunanza di alcune opere non è sufficiente quando gli impianti appartengono a soggetti distinti e sono autonomi sul piano funzionale ed elettrico.

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  Il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui lo stesso non abbia la disponibilità delle superfici per l'installazione dell'impianto.

  La disponibilità delle aree deve sussistere al momento del rilascio del provvedimento e può essere integrata e documentata nel corso dell’istruttoria, purché risulti effettivamente acquisita prima della conclusione del procedimento.

• Allegato C d.lgs. 190/2024

  a) impianti fotovoltaici di potenza pari o superiore a 1 MW e fino a 300 MW

  La competenza per l’Autorizzazione Unica e il relativo regime non si applicano sommando le potenze di impianti distinti quando non sia dimostrato il loro artificioso frazionamento e la riconducibilità a un unico centro di interessi.

• art. 11-bis d.lgs. 190/2024

  Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile ai sensi dell'articolo 31 del decreto legislativo n. 199 del 2021, nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

  Le limitazioni all’installazione di impianti fotovoltaici a terra in zone agricole non si applicano ai progetti finalizzati alla costituzione di una CER o attuativi del PNRR; l’esenzione opera quando la finalità risulti dagli elaborati progettuali e sia successivamente documentata, in assenza di termini perentori stabiliti dalla disciplina.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile ai sensi dell'articolo 31 del presente decreto nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

  Le restrizioni relative agli impianti fotovoltaici in aree agricole non operano per i progetti destinati a una CER o rientranti nel PNRR.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio dell’amministrazione competente coinvolta nel procedimento può produrre l’effetto di assenso previsto dalla legge, se ricorrono i relativi presupposti.

• artt. 8-9 d.P.R. 327/2001

  La procedura espropriativa connessa alla realizzazione delle opere deve rispettare gli obblighi di comunicazione e pubblicità previsti dalla disciplina espropriativa.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  La necessità di una distinta deliberazione consiliare di variante urbanistica è stata esclusa, poiché l’approvazione del progetto di opera FER produce l’effetto di variante automatica previsto dalla legge.

Massime di principio

• La qualificazione di più impianti alimentati dalla medesima fonte come progetto unico richiede la dimostrazione della loro riconducibilità a un unico centro di interessi; tale requisito non può essere desunto dalla sola localizzazione nella medesima area, dall’utilizzo di opere comuni o dalla comunanza dei progettisti quando gli impianti siano presentati da soggetti distinti e risultino autonomi sul piano funzionale, elettrico e della connessione alla rete.
• Il requisito della disponibilità delle superfici necessario per accedere alla Procedura Abilitativa Semplificata deve risultare posseduto prima della conclusione del procedimento autorizzativo; la relativa prova documentale può essere acquisita o integrata durante l’istruttoria, se la disponibilità sostanziale dell’area è comunque dimostrata.
• Le limitazioni alla realizzazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole non si applicano ai progetti finalizzati alla costituzione di una Comunità Energetica Rinnovabile o attuativi del PNRR, purché tale finalità emerga dagli elaborati progettuali e sia adeguatamente documentata nel procedimento.
• Per le opere necessarie alla produzione di energia da fonti rinnovabili, l’approvazione del progetto può comportare ex lege la dichiarazione di pubblica utilità e l’effetto di variante allo strumento urbanistico generale, assorbendo la necessità di una distinta valutazione urbanistica locale, fermo il rispetto delle forme di partecipazione, comunicazione e pubblicità previste dalla disciplina espropriativa.
• Un errore materiale contenuto nella motivazione o nel dispositivo di un provvedimento non ne determina l’illegittimità quando l’oggetto effettivamente deciso sia univocamente identificabile dagli atti del procedimento e gli interessati abbiano potuto comprendere e contestare il contenuto sostanziale dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato