Sentenza n. 4004/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Due imprese confinanti avevano presentato domande di permesso di costruire per ampliamenti incompatibili quanto alle distanze: la controinteressata aveva progettato un capannone senza pareti finestrate in aderenza al confine, mentre l’appellante aveva previsto un ampliamento arretrato di 5 metri dal confine, con pareti finestrate. L’amministrazione aveva respinto entrambe le istanze ritenendo violata la distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate prevista dall’art. 9, comma 2, d.m. n. 1444/1968, invitando le parti a concordare una diversa progettazione. I successivi progetti erano stati respinti per la medesima ragione. L’appellante ha dedotto: l’erroneità del diniego, sostenendo che la soluzione corretta fosse il reciproco arretramento di 5 metri dal confine; l’omessa pronuncia su motivi relativi all’inapplicabilità della distanza rispetto a un edificio non ancora esistente; l’illegittimità dell’applicazione del criterio cronologico di presentazione delle istanze; l’impossibilità per l’amministrazione o per il giudice di imporre la modifica del solo progetto dell’appellante; il travisamento delle esigenze tecniche, che avrebbero richiesto pareti finestrate su tutti i lati; la violazione della regola generale del distacco dal confine; nonché il diritto al risarcimento per la perdita di commesse derivante dal blocco dell’ampliamento. Ha inoltre riproposto la domanda di mero accertamento.

La decisione

L’appello è stato accolto nei limiti indicati in motivazione e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha confermato che il principio civilistico della prevenzione di cui all’art. 873 c.c. non è applicabile, perché presuppone l’esistenza fisica di un edificio preesistente, nella specie mancante. Il Collegio ha però ritenuto illegittimo il diniego fondato sulla sola incompatibilità tra due domande ancora non definite: al momento dell’adozione dei provvedimenti non esisteva né un edificio né un valido ed efficace titolo edilizio incompatibile con l’altro progetto. La distanza di 10 metri tra pareti finestrate non poteva quindi essere calcolata rispetto a una mera domanda di permesso di costruire. L’amministrazione aveva correttamente esaminato congiuntamente le istanze, anziché applicare automaticamente la priorità cronologica, in ossequio ai principi di correttezza e imparzialità. Tuttavia, non poteva limitarsi a un sostanziale non liquet, respingendo entrambe le domande per il solo conflitto tra le posizioni. In presenza di due istanze incompatibili, deve innanzitutto verificare, con adeguata istruttoria e nel contraddittorio delle parti, se sia possibile assentire entrambi i progetti mediante modifiche compatibili con le esigenze dimensionali e tecniche rappresentate, senza imporre un sacrificio apprezzabile agli istanti e senza un eccessivo aggravio procedimentale. Qualora non sia raggiungibile una soluzione condivisa, spetta all’amministrazione individuare, sulla base di un preciso accertamento anche tecnico e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, eventuali modifiche idonee a contemperare gli interessi. Solo in via residuale trova applicazione il criterio cronologico di esame delle domande previsto dall’art. 20 d.P.R. 380/2001. Il TAR aveva erroneamente individuato direttamente la soluzione progettuale, ritenendo preferibile la costruzione di entrambi gli edifici in aderenza con pareti cieche e imponendo, in sostanza, una modifica al progetto dell’appellante. Tale valutazione appartiene invece all’amministrazione e non può essere compiuta dal giudice mediante un sindacato di merito. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di allegazione e prova della colpa dell’amministrazione, della spettanza del bene della vita e del nesso causale tra il diniego e la perdita delle commesse. Sono stati annullati i provvedimenti impugnati, con riedizione del potere amministrativo secondo l’effetto conformativo della sentenza. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, d.m. n. 1444/1968

  è prescritta in tutti i casi la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti

  La distanza minima tra pareti finestrate costituisce un limite inderogabile, ma non può essere applicata, al momento del diniego, rispetto a un edificio meramente progettato e privo di un titolo edilizio efficace.

• art. 873 c.c.

  Il principio della prevenzione non è applicabile quando non esiste fisicamente un edificio preesistente.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente

  L’amministrazione deve verificare la conformità del progetto alla disciplina edilizia vigente e ai relativi presupposti, considerando lo stato di fatto rilevante al momento della decisione.

• art. 20, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L’esame delle domande si svolge secondo l’ordine cronologico di presentazione

  Il criterio cronologico costituisce il criterio legale residuale per risolvere il conflitto tra domande incompatibili, dopo che l’amministrazione abbia verificato la possibilità di coordinarle e di soddisfare entrambe.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Le modifiche istruttorie e progettuali richieste per coordinare le domande non devono determinare un eccessivo aggravio del procedimento.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il responsabile del procedimento può e deve acquisire d’ufficio gli elementi necessari e promuovere gli accertamenti utili alla soluzione del conflitto tra istanze.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Amministrazione e istanti devono cooperare secondo correttezza e buona fede, anche nella ricerca di modifiche progettuali che consentano il contemperamento degli interessi, purché senza sacrifici apprezzabili.

• art. 97 Cost.

  Correttezza e imparzialità giustificano l’esame congiunto di domande contemporaneamente pendenti e incompatibili, ma non legittimano il rigetto di entrambe quale soluzione meramente paralizzante.

• art. 2 Cost.

  Il dovere di solidarietà sociale fonda l’obbligo delle parti di tollerare un pregiudizio minimo e non significativo, ove necessario per coordinare interessi contrapposti.

• art. 30 c.p.a.

  L’illegittimità del provvedimento non è sufficiente per il risarcimento: occorre provare anche la colpa dell’amministrazione, la spettanza del bene della vita e il nesso causale con il danno lamentato.

Massime di principio

• Quando due domande di permesso di costruire, presentate da proprietari confinanti, risultano incompatibili per il rispetto delle distanze, la mera pendenza delle domande non equivale all’esistenza di un edificio o di un titolo edilizio efficace opponibile all’altra domanda; pertanto, il conflitto non può fondare di per sé il diniego di entrambe.
• In presenza di istanze edilizie incompatibili, l’amministrazione deve anzitutto esaminare congiuntamente i procedimenti e verificare, mediante adeguata istruttoria e nel contraddittorio degli interessati, se sia possibile modificare i progetti in modo da assentirli entrambi, senza eccessivo aggravio procedimentale o apprezzabile sacrificio per gli istanti.
• La ricerca di una soluzione progettuale condivisa o comunque idonea a contemperare gli interessi contrapposti richiede una valutazione amministrativa, anche tecnica, fondata su proporzionalità, ragionevolezza, correttezza e buona fede; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione scegliendo direttamente quale progetto modificare o quale soluzione edilizia adottare.
• Il criterio cronologico previsto dall’art. 20, comma 2, d.P.R. 380/2001 opera come criterio legale residuale: può determinare la preferenza per la domanda presentata per prima soltanto quando non sia praticabile una soluzione istruttoria e progettuale idonea a soddisfare entrambe le pretese.
• Il diniego di permesso di costruire non può essere motivato dal mancato rispetto della distanza tra pareti finestrate rispetto a un edificio che non esiste ancora e che non è assistito da un precedente titolo edilizio valido ed efficace; diversa è l’ipotesi in cui, al momento del rilascio del secondo titolo, sia già efficace il permesso di costruire incompatibile rilasciato per primo.
• Per ottenere il risarcimento da provvedimento edilizio illegittimo, il privato deve allegare e provare, oltre all’illegittimità dell’atto, la colpa dell’amministrazione, la spettanza concreta del titolo edilizio e il nesso causale tra il diniego e il danno patrimoniale lamentato.

Come è indicizzato