Sentenza n. 1126/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

L'U.L.S.S. aveva richiesto offerte a cinque professionisti per un affidamento diretto di servizi di ingegneria e architettura di importo inferiore a 140.000 euro, svolgendo un confronto concorrenziale sulla base di un disciplinare. Quest'ultimo stabiliva espressamente che non sarebbero state prese in considerazione le offerte con sconti superiori al 20%. Tre operatori presentavano offerta: l'aggiudicatario con ribasso del 35%, lo Studio con ribasso del 20,01% e il ricorrente con ribasso del 18,21%. Il RUP collocava comunque in graduatoria le prime due offerte e proponeva l'affidamento all'operatore con la migliore valutazione tecnica. Dopo l'apertura delle offerte, l'aggiudicatario chiedeva di ridurre il ribasso al 20%, offrendo prestazioni aggiuntive a compensazione, mentre lo Studio chiedeva di rettificare il ribasso dal 20,01% al 20%. Il RUP accoglieva tali modifiche e confermava la proposta, poi il Commissario dell'U.L.S.S. disponeva formalmente l'affidamento. Il ricorrente deduceva: l'illegittima violazione del disciplinare e del principio di autovincolo, poiché le offerte eccedenti il limite del 20% non avrebbero dovuto essere prese in considerazione; la violazione dei principi di unicità e immodificabilità dell'offerta e della par condicio, per le modifiche postume delle offerte economiche e tecniche; l'illegittimità dell'atto del RUP per incompetenza funzionale, assumendo che avesse disposto l'aggiudicazione anziché formulare una mera proposta; nonché il diritto all'affidamento diretto dell'incarico in proprio favore, quale unico offerente la cui offerta rispettava il limite del disciplinare.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché impugnava atti del RUP aventi natura endoprocedimentale e non autonomamente lesivi. L'art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023 distingue infatti tra l'organo che valuta le offerte e predispone la proposta di aggiudicazione e l'organo competente che esamina la proposta, verifica i requisiti e dispone l'aggiudicazione. L'atto del RUP del 10 ottobre 2025 costituiva una proposta, mentre l'effetto lesivo derivava dalla successiva deliberazione commissariale. I motivi aggiunti sono stati accolti nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha annullato la deliberazione di affidamento e gli atti richiamati perché l'U.L.S.S. aveva violato la chiara prescrizione del disciplinare secondo cui le offerte con ribassi superiori al 20% non dovevano essere prese in considerazione. Tale regola vincolava la stazione appaltante anche nell'affidamento diretto, avendo essa scelto di svolgere un confronto concorrenziale e di disciplinarlo mediante una lex specialis. È stato inoltre accertato che, dopo l'apertura delle offerte, non potevano essere consentite né la riduzione dei ribassi né l'introduzione di prestazioni tecniche aggiuntive, trattandosi di modifiche dell'offerta economica e tecnica incompatibili con i principi di unicità, immodificabilità e par condicio. Il TAR ha invece respinto la domanda di condanna dell'U.L.S.S. ad affidare direttamente l'incarico al ricorrente, poiché occorrevano ancora la verifica del possesso dei requisiti e la valutazione discrezionale di congruità dell'offerta. Le parti resistenti sono state condannate, ciascuna, al pagamento di 1.500 euro di spese, oltre accessori, nonché al rimborso solidale del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  affidamento diretto dei servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l'attività di progettazione, di importo inferiore a 140.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici

  La disposizione consente l'affidamento diretto sotto soglia, ma non impedisce all'amministrazione di svolgere un confronto concorrenziale; una volta scelto tale confronto e fissate le relative regole, l'amministrazione è tenuta a rispettarle.

• art. 41, comma 15-quater, d.lgs. 36/2023

  Per i contratti dei servizi di ingegneria e di architettura affidati ai sensi dell'articolo 50, comma 1, lettera b), i corrispettivi determinati secondo le modalità dell'allegato I.13 possono essere ridotti in percentuale non superiore al 20 per cento

  La norma stabilisce il limite massimo della riduzione del corrispettivo; nel caso concreto il disciplinare ha ulteriormente stabilito che le offerte eccedenti tale limite non sarebbero state prese in considerazione.

• art. 17, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Ogni concorrente può presentare una sola offerta

  La disposizione esprime anche il principio di immodificabilità dell'offerta dopo la scadenza del termine di presentazione e, a maggior ragione, dopo l'apertura delle offerte.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. L’organo competente a disporre l’aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace

  La norma distingue la proposta di aggiudicazione, atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, dall'aggiudicazione, provvedimento conclusivo adottato dall'organo competente.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Nella procedura di gara le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e gli operatori economici si comportano reciprocamente nel rispetto dei principi di buona fede e di tutela dell'affidamento

  La disposizione fonda, insieme alla lex specialis, l'obbligo della stazione appaltante di rispettare le regole che si è autonomamente data e tutela l'affidamento degli operatori sul legittimo esercizio del potere.

• art. 1, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza

  Il principio del risultato non può essere invocato per convalidare un affidamento realizzato in violazione della lex specialis e dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  L'impugnazione di un atto endoprocedimentale non autonomamente lesivo è inammissibile per carenza di interesse.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio non consente, dopo l'apertura delle offerte, di modificare l'offerta economica o tecnica; il giudice richiama la disposizione per escludere la legittimità delle modifiche postume.

Massime di principio

• Quando una stazione appaltante, anche nell'ambito di un affidamento diretto, sceglie di svolgere un confronto concorrenziale e ne disciplina lo svolgimento mediante una lex specialis, è vincolata alle regole da essa stessa fissate, secondo il principio di autovincolo e i principi di buona fede, tutela dell'affidamento e parità di trattamento.
• La clausola della lex specialis secondo cui non sono prese in considerazione le offerte recanti ribassi superiori a una determinata soglia impone alla stazione appaltante di non esaminare né inserire in graduatoria tali offerte; non è necessario che la clausola sia qualificata formalmente come causa di esclusione.
• Dopo la scadenza del termine di presentazione e, in particolare, dopo l'apertura delle offerte, non è consentito modificare il ribasso economico, aggiungere prestazioni tecniche a compensazione o apportare altre variazioni sostanziali all'offerta, perché ciò viola i principi di unicità e immodificabilità dell'offerta e la par condicio.
• Il principio del risultato previsto dal codice dei contratti pubblici opera nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza e non può giustificare il mantenimento di un affidamento disposto in violazione della lex specialis.
• La proposta di aggiudicazione predisposta dall'organo incaricato della valutazione delle offerte è un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile; la lesione è imputabile al successivo provvedimento di aggiudicazione adottato dall'organo competente.
• L'annullamento degli atti di affidamento non comporta automaticamente la condanna della stazione appaltante ad aggiudicare il contratto all'unico offerente la cui offerta rispetti la lex specialis, quando restino da svolgere la verifica dei requisiti e la valutazione di congruità dell'offerta, implicanti anche esercizio di discrezionalità amministrativa.

Come è indicizzato