Sentenza n. 180/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante aveva acquistato dalla procedura fallimentare alcuni lotti del complesso sportivo Sporting Poseidon, tra cui il lotto comprendente campi da tennis e pertinenze realizzati, secondo la stessa ricostruzione processuale, in difformità dalla concessione edilizia in deroga del 1985. Dopo il rigetto di una domanda di condono edilizio e l'adozione di un'ordinanza di demolizione, la società presentava un'istanza di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 d.P.R. 380/2001. Decorso il termine di sessanta giorni, si formava il silenzio-rigetto. Il TAR aveva accolto il ricorso contro l'ordinanza di demolizione, ma aveva respinto quello contro il silenzio-rigetto. In appello la società deduceva, in sintesi: l'illegittimità del silenzio per omessa motivazione, istruttoria e valutazione dell'istanza; l'assenza di vincolo paesaggistico o, in subordine, la formazione del silenzio-assenso paesaggistico; l'esistenza di una precedente attestazione comunale favorevole riferita a una domanda di condono; la conformità degli interventi al vigente PUC; la possibilità di sanare gli abusi mediante il procedimento eccezionale del permesso di costruire in deroga previsto dall'art. 14 d.P.R. 380/2001, considerato il rilevante interesse pubblico dell'impianto sportivo; nonché la complessità tecnica della demolizione. Il Comune sosteneva l'infondatezza dell'appello, mentre il Fallimento aderiva alle doglianze dell'appellante. L'appellante aveva inoltre chiesto di valutare un rinvio dell'udienza in attesa di due giudizi pendenti contro nuovi provvedimenti comunali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso la necessità di rinviare l'udienza, rilevando che i nuovi provvedimenti comunali erano successivi a quelli oggetto del giudizio e che la causa d'appello era pregiudiziale rispetto ai nuovi giudizi di primo grado. Ha inoltre osservato che il differimento dell'udienza ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. è ammesso soltanto per casi eccezionali. Nel merito, ha respinto l'appello. Quanto alle censure di difetto di motivazione, istruttoria e procedimento, ha confermato che il silenzio formatosi sull'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 ha natura di silenzio-rigetto e non richiede una motivazione espressa; esso è impugnabile per il contenuto sostanziale del rigetto, ma non per vizi formali, motivazionali o istruttori propri di un provvedimento espresso. Ha poi rilevato che la sanatoria ex art. 36 richiede la doppia conformità dell'intervento alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Poiché gli abusi risalivano al 1985, la conformità al momento della realizzazione doveva essere verificata alla luce del PRG del 1975, che qualificava l'area come agricola; tale destinazione escludeva la conformità di opere realizzate per finalità sportive e rendeva comunque infondata la pretesa di sanatoria, indipendentemente dalla conformità al PUC del 2019. Le questioni paesaggistiche sono state ritenute irrilevanti, poiché la mancanza della doppia conformità urbanistica impediva già di per sé l'accertamento di conformità. È stata respinta anche la tesi secondo cui il permesso di costruire in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001 avrebbe potuto essere utilizzato per sanare gli abusi: tale istituto riguarda opere ancora da realizzare e non consente la sanatoria postuma di opere abusive già eseguite. La nota comunale del 1991 non era riferibile agli immobili oggetto della controversia, ma a un diverso cespite, sicché non poteva dimostrare la formazione di un silenzio-assenso o la sanabilità degli abusi. Infine, la complessità tecnica della demolizione riguardava la fase esecutiva dell'ordine demolitorio e non la legittimità del diniego tacito di sanatoria. L'appello è stato quindi respinto; la società appellante è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in 2.000 euro oltre accessori, mentre sono state compensate le spese tra il Fallimento e il Comune.

Norme richiamate

• art. 40, comma 6, l. 47/1985

  Nelle ipotesi in cui l’immobile rientri nelle previsioni di sanabilità di cui al capo IV della presente legge e sia oggetto di trasferimento derivante da procedure esecutive, la domanda di sanatoria può essere presentata entro centoventi giorni dall’atto di trasferimento dell’immobile purché le ragioni di credito per cui si interviene o procede siano di data anteriore all’entrata in vigore della presente legge

  La disposizione è richiamata quale base dell'istanza di condono differito presentata dall'acquirente degli immobili trasferiti nell'ambito della procedura fallimentare.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'accertamento di conformità e richiede la doppia conformità urbanistico-edilizia dell'intervento abusivo, sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda. Il decorso del termine previsto determina il silenzio-rigetto, impugnabile per il suo contenuto sostanziale e non per difetto di motivazione o di istruttoria.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire in deroga è destinato ad assentire opere ancora da realizzare, entro i limiti previsti dalla legge e per il perseguimento di rilevanti interessi pubblici; non può essere utilizzato per sanare ex post abusi edilizi già realizzati.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  L'accertamento di compatibilità paesaggistica è distinto dalla verifica della doppia conformità urbanistico-edilizia; la sua eventuale sussistenza non può superare la mancanza della conformità urbanistica richiesta dall'art. 36 d.P.R. 380/2001.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È richiamato dalla parte appellante in relazione al preteso silenzio-assenso paesaggistico, ma la relativa questione è stata ritenuta irrilevante per l'assenza della doppia conformità urbanistica.

• art. 17-bis l. 241/1990

  È richiamato dalla parte appellante in relazione al silenzio tra amministrazioni, ma il giudice non ne ha riconosciuto la rilevanza decisiva nel caso concreto.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  soltanto “per casi eccezionali”

  Il rinvio dell'udienza pubblica può essere disposto soltanto in presenza di casi eccezionali; la pendenza di giudizi successivi relativi a nuovi provvedimenti amministrativi non giustifica il rinvio quando la causa trattata è pregiudiziale.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello deve contenere specifiche contestazioni dei capi della sentenza impugnata; il giudice ha segnalato la possibile inammissibilità delle censure reiterative e non specificamente rivolte contro la motivazione della sentenza, pur esaminandole nel merito e ritenendole infondate.

Massime di principio

• Il silenzio formatosi sull'istanza di accertamento di conformità prevista dall'art. 36 d.P.R. 380/2001 ha natura di silenzio-rigetto. Esso è impugnabile per il contenuto sostanziale di diniego, ma non per difetto di motivazione, istruttoria o procedimento, poiché tali vizi sono incompatibili con la struttura di un provvedimento tacito.
• La sanatoria mediante accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 presuppone la doppia conformità urbanistico-edilizia dell'opera, da verificare sia con riferimento alla disciplina vigente al momento della realizzazione dell'abuso sia con riferimento a quella vigente al momento della presentazione della domanda.
• La conformità dell'opera alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda non può compensare l'assenza della conformità alla disciplina vigente al momento della realizzazione dell'abuso; pertanto, la sopravvenuta edificabilità dell'area non consente di sanare un intervento che era urbanisticamente non conforme quando fu realizzato.
• Il permesso di costruire in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001 è uno strumento di assentimento preventivo di opere ancora da realizzare e non può essere impiegato per sanare retroattivamente abusi edilizi già eseguiti.
• Quando manca la doppia conformità urbanistico-edilizia richiesta dall'art. 36 d.P.R. 380/2001, l'eventuale conformità paesaggistica, l'assenza del vincolo paesaggistico o la formazione del silenzio-assenso paesaggistico non possono determinare l'accoglimento dell'istanza di sanatoria.
• La difficoltà tecnica o materiale di eseguire la demolizione attiene alla fase esecutiva dell'ordine demolitorio e non incide sulla legittimità del diniego, espresso o tacito, dell'istanza di accertamento di conformità.

Come è indicizzato