Sentenza n. 41/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato la determinazione dirigenziale con cui è stata esclusa dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di commercio per il settore Industria, nonché il preavviso di rigetto, il rende noto recante il criterio della soglia del 70% della quota associativa media ponderata, il disciplinare sui controlli e gli ulteriori atti istruttori. Ha dedotto, in sintesi: violazione degli artt. 97 e 117 Cost., della legge n. 580/1993 e del d.m. n. 156/2011; nullità, inesistenza e incompetenza dell'atto con cui la Camera di commercio avrebbe introdotto un nuovo criterio di partecipazione; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione del principio di legalità, tipicità e nominatività dei poteri; erronea applicazione della circolare MISE n. 39517/2014 e della giurisprudenza richiamata; erronea collocazione della verifica delle quote associative nella fase di ammissione, anziché nella successiva fase di determinazione della rappresentatività e ripartizione dei seggi; violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza e imparzialità, nonché dell'art. 10, comma 5, della legge n. 580/1993, per gli effetti distorsivi della soglia adottata e per l'esclusione di un'associazione con numerosi iscritti a fronte dell'ammissione di associazioni con una consistenza associativa inferiore. La Camera di commercio ha eccepito l'irricevibilità per tardività e l'inammissibilità per mancata impugnazione della circolare MISE e del preavviso di rigetto, sostenendo nel merito che la soglia derivasse dall'art. 12, comma 2, della legge n. 580/1993 e costituisse un criterio oggettivo e matematico necessario per dare concretezza al requisito della quota non meramente simbolica.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Il rende noto e il preavviso di esclusione erano atti endoprocedimentali privi di autonoma e immediata lesività: l'interesse a ricorrere è sorto soltanto con la conoscenza del valore delle quote delle altre associazioni e della soglia concretamente applicata, seguita dall'adozione dell'atto definitivo di esclusione. Non era necessario impugnare autonomamente la circolare MISE, non sussistendo un rapporto di presupposizione rispetto agli atti camerali. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La disciplina della costituzione del Consiglio camerale e della procedura di designazione dei componenti è riservata alla legge n. 580/1993 e, in attuazione della stessa, al d.m. n. 156/2011, cui spetta individuare criteri e modalità della procedura. La Camera di commercio non aveva il potere di modificare o integrare tale disciplina introducendo, mediante un proprio rende noto, una soglia del 70% della quota media ponderata quale requisito di ammissione, né di collegare a tale criterio l'esclusione dell'associazione. La potestà regolamentare camerale riguarda l'esercizio delle funzioni e l'organizzazione dell'ente, ma non può estendersi alle regole di formazione del Consiglio, rimesse alla potestà regolamentare statale. Inoltre, il computo delle quote non meramente simboliche rileva nella fase successiva di determinazione della rappresentatività e di ripartizione dei seggi, non nella fase iniziale di ammissione. Le ipotesi di esclusione già in sede di verifica della domanda sono quelle tipiche individuate dall'art. 5 del d.m. n. 156/2011 e dalla circolare ministeriale, mentre al di fuori di tali ipotesi l'esclusione non compete al responsabile del procedimento. Sono stati quindi annullati il provvedimento definitivo di esclusione e gli ulteriori atti impugnati. Le spese sono state compensate tra le parti costituite, con condanna della Camera di commercio al rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 12 l. 580/1993

  Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell'ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico; il Ministero stabilisce le modalità attuative e i criteri per determinare le soglie.

  La disciplina dei criteri e delle modalità per individuare le quote meramente simboliche è riservata alla normativa statale attuativa e non può essere unilateralmente integrata dalla singola Camera di commercio.

• art. 3 l. 580/1993

  La potestà regolamentare delle Camere di commercio riguarda l'esercizio delle funzioni amministrative e le materie organizzative, ma non la disciplina della costituzione del Consiglio camerale.

• art. 10, comma 5, l. 580/1993

  La norma è richiamata in relazione alla tutela della rappresentanza delle piccole imprese e ai principi di ragionevolezza e proporzionalità nella procedura di formazione del Consiglio camerale.

• art. 5 d.m. 156/2011

  Le ipotesi di esclusione dell'associazione datoriale nella fase di verifica della domanda sono tipiche; al di fuori di esse l'esclusione non può essere disposta dal responsabile del procedimento.

• art. 9 d.m. 156/2011

  La determinazione della rappresentatività e del numero dei rappresentanti avviene nella fase successiva alla ricezione della documentazione, attraverso l'analisi dei parametri previsti dalla disciplina statale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto costituisce atto endoprocedimentale privo, di regola, di autonoma lesività e non deve essere impugnato separatamente dall'atto conclusivo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente con riferimento alla dedotta nullità o inesistenza del rende noto, ma il giudice ha fondato l'annullamento sulla carenza di potere e sull'illegittimità del criterio introdotto.

• art. 55 c.p.a.

  In sede cautelare il TAR aveva ravvisato gravità e irreparabilità del danno derivante dall'esclusione dalla procedura e aveva sospeso gli atti impugnati.

• d.m. 4 agosto 2011, n. 156

  Costituisce il parametro normativo statale per la procedura di designazione e nomina dei componenti del Consiglio camerale; le sue previsioni non sono derogabili o integrabili dalla singola Camera di commercio.

• circolare MISE n. 39517 del 7 marzo 2014

  La misura dell'impegno contributivo deve esprimere una reale appartenenza organizzativa; possono essere simboliche le quote palesemente e drasticamente sproporzionate rispetto a quelle medie riscosse dalle altre associazioni del medesimo settore.

  La circolare chiarisce il significato di quota non meramente simbolica, ma non introduce una sanzione espulsiva né autorizza la Camera di commercio a fissare autonomamente una soglia di ammissione.

Massime di principio

• La disciplina dei tempi, dei criteri e delle modalità di designazione dei componenti del Consiglio camerale è riservata alla legge e alla normativa regolamentare statale adottata in attuazione della legge; la singola Camera di commercio non può modificarla o integrarla introducendo nuovi requisiti di partecipazione o soglie espulsive.
• La potestà regolamentare e organizzativa della Camera di commercio concerne l'esercizio delle funzioni amministrative e il funzionamento dell'ente, ma non si estende alla disciplina della formazione dei suoi organi, che resta soggetta alla normativa statale.
• La verifica dell'importo delle quote associative non meramente simboliche rileva, secondo la struttura della procedura prevista dal d.m. n. 156/2011, nella fase di determinazione della rappresentatività e di ripartizione dei seggi, e non può essere trasformata in un autonomo requisito espulsivo nella fase iniziale di ammissione, salvo le ipotesi tipiche previste dalla normativa.
• Le ipotesi di esclusione di un'associazione datoriale nella fase di verifica della domanda sono tassative; al di fuori di tali ipotesi il responsabile del procedimento non può disporre l'esclusione sulla base di un criterio autonomamente elaborato dall'ente camerale.
• Gli atti endoprocedimentali, quali il preavviso di rigetto e gli atti preparatori privi di contenuto dispositivo, non sono autonomamente impugnabili quando non producono una lesione concreta e attuale; l'onere di impugnazione sorge con l'atto conclusivo, salvo che l'atto intermedio determini un arresto procedimentale o conformi in modo definitivo la decisione finale.

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