Sentenza n. 42/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la determinazione dirigenziale con cui era stata esclusa dalla procedura di rinnovo del Consiglio camerale, poiché la quota associativa annuale dichiarata per le imprese aderenti, pari a 80 euro, era stata ritenuta inferiore alla soglia di 150 euro, corrispondente al 70% della quota media ponderata riscossa dalle altre associazioni del Settore Industria. Il criterio era stato introdotto mediante un “rende noto” pubblicato sul sito camerale, con richiamo alla circolare MISE n. 39517 del 2014 e alla sentenza del TAR Lazio n. 10567 del 2015. La ricorrente ha dedotto: incompetenza e violazione del principio di legalità, poiché la Camera di Commercio avrebbe modificato o integrato i criteri stabiliti dal D.M. n. 156/2011; nullità o inesistenza del “rende noto” per difetto degli elementi essenziali e, in subordine, incompetenza del suo autore; violazione della disciplina che distinguerebbe la fase di ammissione dalla successiva fase di determinazione della rappresentatività e assegnazione dei seggi; arbitrarietà, irragionevolezza, sproporzione e illogicità del criterio del 70% della media ponderata; travisamento delle fonti richiamate; lesione della rappresentanza delle piccole imprese; effetti distorsivi e contrari all’imparzialità, poiché l’applicazione del criterio avrebbe escluso un’associazione con 199 imprese aderenti, ammettendone altra con sole 14 imprese. La Camera di Commercio ha eccepito l’irricevibilità per tardiva impugnazione del “rende noto”, l’inammissibilità per mancata impugnazione della circolare MISE e del preavviso di rigetto, sostenendo nel merito che il requisito della quota non meramente simbolica derivasse dalla legge e che il criterio matematico fosse stato predeterminato in via generale e astratta.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Il “rende noto” e il preavviso di esclusione erano atti endoprocedimentali privi di autonoma e immediata lesività: l’interesse a ricorrere è sorto soltanto con la conoscenza dei dati necessari a ricostruire la soglia applicata e con l’adozione della determinazione definitiva di esclusione. Non sussisteva inoltre un rapporto di presupposizione necessario tra la circolare MISE e gli atti camerali, sicché non era indispensabile impugnarla autonomamente. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La disciplina della formazione dei Consigli camerali è riservata alla legge n. 580/1993 e alla normativa regolamentare statale, in particolare al D.M. n. 156/2011. La potestà regolamentare della Camera di Commercio riguarda l’esercizio delle funzioni e l’organizzazione dell’ente, ma non può estendersi alla modifica o integrazione dei criteri statali che regolano la costituzione degli organi camerali. La Camera non aveva quindi il potere di introdurre, quale condizione di ammissione, la soglia del 70% della quota media ponderata. Il criterio era illegittimo anche perché la verifica delle quote non meramente simboliche attiene alla determinazione della rappresentatività e alla successiva ripartizione dei seggi, non alla fase iniziale di ammissione alla procedura. Le ipotesi di esclusione nella fase di verifica della domanda, previste dal D.M. n. 156/2011, sono tipiche e tassative; al di fuori di esse, i provvedimenti di esclusione non rientrano nella competenza del responsabile del procedimento. Sono stati pertanto annullati il provvedimento definitivo di esclusione, il preavviso e gli ulteriori atti impugnati. Le spese sono state compensate tra le parti costituite per la novità della questione, con addebito alla Camera del rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 12 l. 580/1993

  Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell'ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4.

  La legge rimette alla potestà regolamentare statale la definizione dei criteri e delle modalità per individuare le soglie delle quote meramente simboliche; la Camera di Commercio non può introdurre autonomamente ulteriori criteri escludenti.

• art. 3 l. 580/1993

  La potestà regolamentare delle Camere di Commercio è limitata all’esercizio delle funzioni e all’organizzazione dell’ente e non comprende la disciplina della formazione degli organi camerali.

• art. 10, comma 5, l. 580/1993

  È richiamato dalla ricorrente quale disposizione posta a tutela della rappresentanza delle piccole imprese; il criterio camerale è stato ritenuto non coerente con le finalità della disciplina.

• D.M. 4 agosto 2011, n. 156

  Costituisce il parametro regolamentare statale per la procedura di designazione e nomina dei componenti del Consiglio camerale. Le sue previsioni disciplinano documentazione, ammissione, verifiche e determinazione della rappresentatività e non possono essere derogate dalla singola Camera di Commercio.

• art. 2 D.M. 156/2011

  Disciplina la documentazione e le dichiarazioni necessarie per la partecipazione delle organizzazioni imprenditoriali al procedimento.

• art. 5, commi 2 e 4, D.M. 156/2011

  Le ipotesi di esclusione nella fase di verifica della domanda sono tipiche; fuori da tale perimetro, i provvedimenti di esclusione spettano al Presidente della Giunta Regionale e non al responsabile del procedimento.

• art. 9 D.M. 156/2011

  La determinazione del numero dei rappresentanti e l’analisi dei parametri di rappresentatività, inclusi quelli relativi alle quote, appartengono alla fase successiva alla verifica dell’ammissione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale privo, di regola, di autonoma lesività e deve essere impugnato insieme al provvedimento conclusivo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla pretesa nullità o inesistenza del “rende noto”, ma la decisione è stata fondata sull’illegittimità derivante dal difetto di potere e dalla violazione della disciplina statale.

• art. 55 c.p.a.

  Ha costituito la base della tutela cautelare collegiale, concessa in ragione della gravità e irreparabilità del pregiudizio derivante dall’esclusione.

• art. 56 c.p.a.

  Ha costituito la base della misura cautelare monocratica adottata in presenza di estrema gravità e urgenza.

Massime di principio

• La disciplina dei tempi, dei criteri e delle modalità di designazione dei componenti dei Consigli camerali è riservata alla legge e alla normativa regolamentare statale; la potestà regolamentare della singola Camera di Commercio, limitata all’organizzazione e all’esercizio delle proprie funzioni, non consente di introdurre o modificare criteri sostanziali di ammissione alla procedura di costituzione dell’organo.
• La verifica dell’esistenza di una quota associativa effettiva e non meramente simbolica incide sulla determinazione della rappresentatività dell’organizzazione imprenditoriale e sulla successiva ripartizione dei seggi, non costituisce, in assenza di una specifica previsione normativa, un autonomo requisito espulsivo nella fase iniziale di ammissione.
• Le ipotesi di esclusione dalla procedura di rinnovo dei Consigli camerali previste dal D.M. n. 156/2011 per la fase di verifica della domanda sono tassative; al di fuori di esse, il responsabile del procedimento non può disporre l’esclusione dell’organizzazione partecipante sulla base di criteri ulteriori elaborati dall’ente.
• Gli atti endoprocedimentali, come il preavviso di rigetto e gli atti generali privi di immediata lesività, non sono autonomamente impugnabili quando non determinano un arresto procedimentale o effetti definitivi; l’onere di impugnazione sorge con l’atto conclusivo lesivo.
• La Camera di Commercio non può ricavare dalla nozione legislativa di quota associativa non meramente simbolica il potere di fissare discrezionalmente, mediante un atto interno o un avviso, una soglia matematica che condizioni l’ammissione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale.

Come è indicizzato