Cassazione Civile, Ordinanza n. 13289/2025 del 19/05/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla vicenda di un progetto per la realizzazione e l’esercizio di un impianto microidroelettrico, autorizzato dalla Regione e da altri enti, poi caducato a seguito dell’annullamento giudiziale dei provvedimenti amministrativi favorevoli. La società che aveva ottenuto l’autorizzazione ha agito per il risarcimento dei danni, sostenendo di avere confidato incolpevolmente nella legittimità degli atti e di avere perciò sostenuto spese e avviato lavori poi rivelatisi inutili. Ha dedotto che l’affidamento era stato ingenerato sia dalla condotta delle amministrazioni, che avevano difeso la legittimità dei provvedimenti nel giudizio di impugnazione, sia dalla mancata adozione di misure di autotutela dopo la proposizione dell’impugnazione. In cassazione ha censurato: 1) la violazione delle norme sulla responsabilità aquiliana e sulla tutela dell’affidamento, lamentando che i giudici di merito avessero escluso in modo automatico l’affidamento tutelabile per la sola pendenza del giudizio di annullamento e avessero omesso di valutare la colpa della P.A.; 2) la nullità della motivazione per asserita contraddittorietà e apparenza, in punto sia di affidamento sia di colpa delle amministrazioni; 3) la regolazione delle spese di lite, assumendo che non fosse stata valutata la compensazione e che vi fosse omessa motivazione sul punto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha però corretto la motivazione della sentenza impugnata, chiarendo che la fattispecie non va sussunta nella responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., ma nella responsabilità da contatto sociale qualificato, con applicazione del regime probatorio dell’art. 1218 c.c. Nonostante questa correzione, ha ritenuto infondati i primi due motivi perché la pendenza del giudizio di annullamento, di cui la società era parte e quindi pienamente consapevole, escludeva in radice un affidamento incolpevole sulla stabilità dell’atto favorevole: il rischio di caducazione era conosciuto e le attività svolte erano frutto di una libera assunzione del rischio. Ha inoltre escluso che vi fosse una motivazione contraddittoria o meramente apparente, perché i parametri valutati per la buona fede del privato e per l’eventuale colpa della P.A. erano diversi e, comunque, la questione della colpa amministrativa risultava superflua una volta esclusa l’esistenza stessa di un affidamento tutelabile. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile, sia per difetto di specificità nella riproduzione delle doglianze sulle spese del primo grado, sia perché la mancata compensazione delle spese d’appello rientra nel potere discrezionale del giudice di merito e non richiede specifica motivazione.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La Corte precisa che, nella specie, la responsabilità non si inquadra nella responsabilità aquiliana, perché l’illegittimità dell’atto amministrativo è solo il presupposto della domanda risarcitoria e non il suo oggetto.

• art. 1218 c.c.

  Viene applicato il regime probatorio della responsabilità da contatto sociale qualificato: il privato deve provare la fonte del rapporto, il comportamento della P.A. violativo di correttezza e buona fede, il nesso causale e il danno; la P.A. può provare l’inesistenza dell’inadempimento, la sua irrilevanza causale o l’assenza di imputabilità.

• art. 111, comma 6, Cost.

  La motivazione della sentenza di merito è ritenuta sufficiente perché rispetta il minimo costituzionale.

• artt. 2, 3 e 97 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a fondamento della tutela dell’affidamento e dei doveri di correttezza della P.A.

• art. 1, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla tutela dell’affidamento e ai poteri di autotutela della pubblica amministrazione.

• art. 41 c.p.c.

  Evocato nel pregresso regolamento preventivo di giurisdizione già deciso dalle Sezioni Unite.

• art. 133 c.p.a.

  Richiamato nei controricorsi quale fondamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma non accolto in definitiva.

• artt. 140 e 143 r.d. n. 1775/1933

  Richiamati per sostenere la competenza/giurisdizione in materia di acque pubbliche; la Corte richiama la natura impugnatoria del contenzioso delle acque ai fini della valutazione dell’affidamento.

• art. 360, comma 1, nn. 3 e 4, c.p.c.

  Norme di riferimento dei motivi di ricorso per cassazione per violazione di legge e nullità della sentenza/procedimento.

• art. 366, comma 1, n. 3, c.p.c.

  La censura sulle spese è dichiarata inammissibile per difetto di specificità e mancata trascrizione completa del contenuto del gravame.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per la trattazione camerale del ricorso.

• art. 384, ult. comma, c.p.c.

  La Corte procede alla correzione della motivazione mantenendo fermo il dispositivo conforme a diritto.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente sul tema della compensazione delle spese, ma la censura è ritenuta inammissibile o infondata.

• art. 132 c.p.c.

  Invocato per lamentare un vizio motivazionale sul capo spese, ma il motivo non è accolto.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Invocato in relazione all’obbligo di motivazione, ma il motivo non è accolto.

• d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  È dato atto della sua applicabilità in ragione del rigetto del ricorso.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell’affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato si fonda su un modello relazionale assimilabile al contatto sociale qualificato, non sulla sola illegittimità dell’atto.
• In tale fattispecie il giudizio riguarda la violazione dei doveri di correttezza e buona fede nei rapporti con il privato, mentre l’illegittimità del provvedimento è solo il presupposto fattuale della domanda risarcitoria.
• Il privato che agisce per il risarcimento deve provare la fonte del rapporto, il comportamento della P.A. idoneo a ingenerare l’affidamento, il nesso causale e il danno; la P.A. può dimostrare l’inesistenza dell’inadempimento, la sua irrilevanza causale o la non imputabilità dell’evento.
• La pendenza, conosciuta dal privato, di un giudizio di annullamento contro il provvedimento favorevole esclude in radice la configurabilità di un affidamento incolpevole sulla stabilità dell’atto, perché il rischio di caducazione è consapevolmente assunto.
• Non può parlarsi di affidamento tutelabile quando il privato, pur sapendo dell’impugnazione del titolo, decida di avviare l’attività economica o i lavori confidando nell’esito favorevole del giudizio.
• La motivazione del giudice di merito non è contraddittoria se distingue tra il profilo della buona fede del privato, esclusa per la conoscenza del rischio di annullamento, e quello dell’eventuale colpa della P.A., che può anche risultare superfluo una volta negata l’esistenza dell’affidamento tutelabile.
• La mancata compensazione delle spese di lite rientra nella discrezionalità del giudice di merito e non richiede una specifica motivazione sul mancato esercizio del potere di compensazione, salvo le ipotesi in cui la decisione abbia effettivamente disposto la compensazione.

Come è indicizzato