Sentenza n. 109/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le eredi del titolare dell’attività hanno impugnato la sentenza del TAR Liguria nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso di primo grado contro l’ordinanza comunale di cessazione dell’attività, aveva compensato integralmente le spese di lite. Hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 26 c.p.a., lamentando l’assenza di motivazione della compensazione. Il Comune ha proposto appello incidentale autonomo tardivo, contestando l’accoglimento del ricorso originario. Ha sostenuto che l’ordinanza fosse vincolata e che, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento fosse giustificata, poiché la partecipazione degli interessati non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. Nel merito, il Comune ha dedotto che la struttura denominata “Stars Box” non rientrasse tra le strutture ricettive ammesse dalla disciplina regionale se collocata presso un appartamento ammobiliato destinato a locazione turistica, anziché all’interno di una struttura ricettiva all’aria aperta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato ammissibile l’appello principale e, conseguentemente, esaminabile l’appello incidentale autonomo tardivo ai sensi degli artt. 334 c.p.c. e 96, comma 5, c.p.a. Ha inoltre ritenuto ammissibile la produzione documentale del Comune, limitata agli atti indispensabili per la decisione. Nel merito, ha accolto l’appello incidentale e riformato la sentenza del TAR. Secondo il Collegio, la situazione di fatto era incontestabile: sul terreno era presente un manufatto in legno destinato esclusivamente al pernottamento, non qualificabile come struttura ricettiva autonoma perché non riconducibile alle tipologie contemplate dalla legge regionale ligure. La normativa regionale consente l’inserimento di Stars Box e strutture analoghe soltanto in piazzole di tipo villaggio turistico, nell’ambito di strutture ricettive all’aria aperta. Gli appartamenti ammobiliati destinati a locazione turistica non costituiscono strutture ricettive ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge regionale n. 1/2024 e non possono quindi legittimare l’installazione della struttura. Poiché mancava un’autonoma autorizzazione, il Comune era vincolato ad adottare l’ordinanza di cessazione immediata. L’omessa comunicazione di avvio non ha determinato l’illegittimità dell’atto, poiché, anche se effettuata, non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento; inoltre, il titolare aveva partecipato di fatto al sopralluogo, facendo verbalizzare le proprie osservazioni, e aveva successivamente presentato un’istanza di autotutela. È stato quindi respinto l’appello principale sulle spese, poiché, una volta respinto il ricorso di primo grado, è venuto meno il presupposto della pretesa condanna del Comune alle spese. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 26 c.p.a.

  Disciplina la regolazione delle spese del giudizio amministrativo; la censura sulle spese è rimasta priva di fondamento perché il ricorso di primo grado è stato respinto in riforma della sentenza del TAR.

• art. 334 c.p.c.

  Consente l’appello incidentale tardivo in presenza di impugnazione principale ammissibile.

• art. 96, comma 5, c.p.a.

  È richiamato insieme all’art. 334 c.p.c. quale base per l’esame dell’appello incidentale autonomo tardivo.

• art. 104 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha escluso la violazione del divieto di nuove produzioni, ritenendo indispensabili i provvedimenti prodotti dal Comune ai fini della decisione.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Prevede l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; nel caso concreto la sua omissione non ha comportato l’illegittimità dell’atto, poiché l’esito era vincolato e non modificabile dalla partecipazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La disposizione consente di non annullare il provvedimento per omessa comunicazione di avvio quando sia dimostrato che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il Consiglio di Stato ha ritenuto integrata tale condizione, poiché la disciplina regionale imponeva la cessazione dell’attività priva di autorizzazione autonoma.

• art. 29, comma 2, l.r. Liguria n. 1/2024

  Gli appartamenti ammobiliati destinati a locazione turistica non sono qualificati come strutture ricettive e, pertanto, non possono ospitare strutture tipo Stars Box sulla base del relativo regime.

• artt. 54 e 65 l.r. Liguria n. 1/2024

  Sono richiamati dal Comune nell’appello incidentale quali disposizioni regionali applicabili alla disciplina dell’attività ricettiva e ai relativi profili autorizzatori.

• art. 17, commi 9 e 10, l.r. Liguria n. 32/2014

  È richiamato quale disciplina di attuazione delle strutture ricettive all’aria aperta, nell’ambito delle quali possono essere inserite le tipologie di allestimento assimilate ai manufatti prefabbricati.

• d.g.r. Liguria n. 740 del 5 agosto 2016, come modificata dalle d.g.r. n. 88 del 21 febbraio 2018 e n. 1230 del 23 dicembre 2021

  Sono richiamate quali disposizioni amministrative attuative della disciplina regionale delle strutture ricettive all’aria aperta.

Massime di principio

• Quando la disciplina normativa rende vincolata l’adozione di un provvedimento repressivo per l’esercizio di un’attività priva del necessario titolo autorizzatorio, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento dell’atto se l’amministrazione dimostra che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• La possibilità di collocare strutture ricettive innovative o assimilate a manufatti prefabbricati secondo la disciplina regionale delle strutture ricettive all’aria aperta non si estende agli appartamenti ammobiliati destinati a mera locazione turistica, quando questi non siano qualificati dalla legge regionale come strutture ricettive.
• La presenza di un manufatto destinato esclusivamente al pernottamento presso un appartamento ammobiliato per uso turistico non rende tale manufatto automaticamente autorizzato: occorre verificare la sua riconducibilità a una tipologia ricettiva prevista dalla legge regionale e, ove necessario, il rilascio di un’autonoma autorizzazione.
• La partecipazione dell’interessato a un sopralluogo, con verbalizzazione delle proprie osservazioni, e la successiva presentazione di un’istanza di autotutela possono essere valorizzate dal giudice per escludere, in concreto, che l’omessa comunicazione formale di avvio abbia inciso sul contenuto del provvedimento finale.

Come è indicizzato