Sentenza n. 811/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, violazione delle garanzie partecipative nel procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e di dichiarazione di pubblica utilità. In particolare, hanno rilevato che l’avvio del procedimento era stato comunicato il 20 febbraio 2024 con un termine di trenta giorni per presentare osservazioni, ma il progetto definitivo era stato approvato il 14 marzo 2024, prima della scadenza del termine e prima dell’esame delle osservazioni depositate il 20 marzo 2024. Hanno inoltre contestato l’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, sostenendo che tale disposizione non potesse sanare una motivazione carente. In secondo luogo, hanno censurato la scelta di realizzare un nuovo snow park anziché adeguare l’impianto già esistente nella località Mottolino, deducendo irragionevolezza, contraddittorietà, costi elevati e significativo impatto ambientale. Hanno altresì contestato la mancata sottoposizione a verifica di assoggettabilità a VIA, sostenendo che le opere dovessero essere valutate unitariamente e che, per la presenza di vincoli ambientali, forestali, idrogeologici e archeologici, le soglie di legge dovessero essere dimezzate. Con riferimento alla variante progettuale, hanno lamentato l’assenza di un autonomo decreto regionale conclusivo della procedura ambientale. Infine, hanno dedotto l’illegittimità del decreto di esproprio e occupazione d’urgenza per violazione del termine minimo di sette giorni tra la notifica del decreto e l’immissione in possesso, nonché per la mancata notifica tempestiva ad alcuni proprietari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato il dispositivo della sentenza del TAR, correggendone in parte la motivazione. Quanto alla partecipazione procedimentale, il Collegio ha riconosciuto che i proprietari avevano diritto a una comunicazione personale ai sensi degli artt. 11, comma 2, e 16, comma 4, del d.P.R. n. 327/2001 e che memorie e documenti devono poter essere valutati prima dell’adozione della decisione conclusiva; una partecipazione successiva alla decisione sarebbe inidonea a realizzare la funzione partecipativa e difensiva dell’istituto. Tuttavia, la violazione non comportava l’annullamento degli atti poiché l’opera era già stata definitivamente prevista nei DPCM relativi al piano degli interventi olimpici, sicché l’approvazione progettuale aveva natura sostanzialmente vincolata quanto alla realizzazione e, in larga parte, alla localizzazione. L’amministrazione aveva quindi dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990. La questione della restituzione dei terreni dopo l’evento olimpico è stata ritenuta estranea all’oggetto del procedimento espropriativo e legittimamente esaminabile successivamente. Quanto alla scelta di realizzare il nuovo impianto, il Consiglio di Stato ha rilevato che le opere erano già puntualmente individuate nei precedenti atti di programmazione olimpica, non tempestivamente impugnati; ogni contestazione sulla decisione localizzativa e sull’an dell’opera era pertanto preclusa dal giudicato formatosi sul capo della sentenza di primo grado relativo alla tardività. In ogni caso, le valutazioni tecniche dell’amministrazione sono state ritenute attendibili, poiché l’impianto esistente non garantiva i requisiti tecnici, energetici e infrastrutturali necessari per le competizioni olimpiche. Le censure ambientali sono state respinte. Il decreto regionale del 3 maggio 2023, che aveva escluso l’assoggettamento a VIA, non era stato tempestivamente impugnato e non poteva più essere contestato. Per la variante, la soglia di cinque ettari per la deforestazione non doveva essere dimezzata, poiché gli appellanti non avevano allegato in modo puntuale la sussistenza dei presupposti normativi per il dimezzamento e i vincoli richiamati genericamente non erano sufficienti. Anche per le piste da sci non risultava che la variante comprendesse singole piste superiori a 1,5 km; le piste erano state già valutate nella procedura relativa al progetto originario. La relazione istruttoria regionale del 16 febbraio 2024 è stata ritenuta idonea a integrare la valutazione preliminare prevista dall’art. 6, commi 9 e 9-bis, del d.lgs. n. 152/2006, non essendo stata indicata alcuna norma che imponesse, per quella variante non sostanziale, l’adozione di uno specifico decreto regionale. Quanto al termine di sette giorni per l’immissione in possesso, il Collegio ha affermato che esso riguarda le operazioni materiali di immissione e la sua violazione non incide sulla validità del decreto di esproprio. Gli interessati avrebbero dovuto formalizzare l’opposizione nel verbale di immissione in possesso, così da ottenere il differimento delle operazioni; non avendo provveduto, la violazione è risultata irrilevante, anche perché il decreto era stato successivamente notificato. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia e per l’esigenza di approfondire la motivazione.

Norme richiamate

• art. 3 c.p.a.

  Consente il rinvio agli atti e alla sentenza appellata per la specificazione degli atti impugnati, nel rispetto del principio di sinteticità.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono consentire agli interessati di presentare memorie e documenti utili prima dell’adozione della decisione conclusiva.

• art. 10, lett. b), l. 241/1990

  Le osservazioni partecipative devono essere pertinenti all’oggetto del procedimento; la questione della restituzione dei terreni dopo l’evento olimpico era estranea al procedimento espropriativo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione può impedire l’annullamento per violazione della partecipazione quando l’amministrazione dimostri che il contributo partecipativo non avrebbe potuto modificare il contenuto della decisione; non è stata utilizzata per integrare una motivazione carente.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001

  I proprietari interessati dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dalla dichiarazione di pubblica utilità hanno diritto, salvo il superamento della soglia dei cinquanta destinatari, a una comunicazione personale e a partecipare prima della decisione conclusiva.

• art. 22 d.P.R. 327/2001

  Qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza, tale da non consentire l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 20, il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità.

  L’urgenza di avviare i lavori consente l’emanazione e l’esecuzione del decreto di esproprio sulla base della determinazione urgente dell’indennità e senza particolari formalità.

• art. 23, comma 1, lett. g), d.P.R. 327/2001

  è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa

  Il termine di sette giorni riguarda la tempistica delle operazioni materiali di immissione in possesso e la sua violazione non determina l’illegittimità del decreto di esproprio.

• art. 23, comma 3, d.P.R. 327/2001

  La notifica del decreto di esproprio può avere luogo contestualmente alla sua esecuzione. Qualora vi sia l'opposizione del proprietario o del possessore del bene, nel verbale si dà atto dell'opposizione e le operazioni di immissione in possesso possono essere differite di dieci giorni.

  La notifica può essere contestuale all’esecuzione; il proprietario deve opporsi nel verbale per ottenere il differimento delle operazioni di immissione in possesso.

• art. 24 d.P.R. 327/2001

  Il verbale di immissione in possesso è la sede nella quale l’interessato deve formalizzare l’opposizione alla violazione del termine dilatorio o alla mancata contestuale notifica.

• art. 6, commi 9 e 9-bis, d.lgs. 152/2006

  L’autorità competente, entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta di valutazione preliminare, comunica al proponente l’esito delle proprie valutazioni, indicando se le modifiche, le estensioni o gli adeguamenti tecnici devono essere assoggettati a verifica di assoggettabilità a VIA, a VIA, ovvero non rientrano nelle categorie di cui ai commi 6 o 7.

  Per varianti progettuali non sostanziali prive di impatti ambientali significativi può applicarsi la valutazione preliminare semplificata; una relazione istruttoria formale è sufficiente se non è prevista una specifica forma ulteriore.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  La censura di violazione dell’articolo è stata respinta perché la struttura regionale competente aveva comunque adottato un atto formale di valutazione preliminare e gli appellanti non avevano indicato quale specifico requisito formale fosse stato violato.

• Allegato IV, Parte Seconda, punto 1, lett. b), d.lgs. 152/2006

  deforestazione allo scopo di conversione di altri usi del suolo di una superficie superiore a 5 ettari

  La soglia applicabile alla variante per l’area boscata era di cinque ettari, non risultando integrati i presupposti per il dimezzamento.

• Allegato IV, Parte Seconda, punto 7, lett. c), d.lgs. 152/2006

  piste da sci di lunghezza superiore a 1,5 km

  La soglia di 1,5 km non risultava superata dalla variante, che non prevedeva nuove piste da sci; quelle del progetto originario erano già state esaminate.

• D.M. Ambiente 30 marzo 2015, n. 52, Allegato, punti 4.3.3 e 4.3.8

  Le ipotesi di dimezzamento delle soglie devono essere interpretate secondo i presupposti specificamente indicati dalle linee guida; non basta il richiamo generico alla presenza di vincoli ambientali, forestali, idrogeologici o archeologici.

• art. 3, comma 2, d.l. 16/2020

  Costituisce la base normativa del piano degli interventi olimpici nel quale era ricompresa l’opera oggetto di causa.

Massime di principio

• La partecipazione procedimentale deve essere assicurata prima dell’adozione della decisione conclusiva: una comunicazione di avvio seguita dall’approvazione dell’opera prima della scadenza del termine per le osservazioni rende la partecipazione meramente apparente e inidonea allo scopo.
• La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento del provvedimento quando l’amministrazione dimostri, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, perché la decisione sull’an e sulla localizzazione dell’opera era già stata definitivamente assunta da precedenti atti di programmazione non tempestivamente impugnati.
• Le contestazioni relative alla decisione di realizzare un’opera, quando l’opera sia stata già puntualmente individuata da un precedente atto di programmazione non tempestivamente impugnato, non possono essere riproposte contro i successivi atti progettuali ed espropriativi, essendo precluse dal giudicato o dalla tardività dell’impugnazione dell’atto presupposto.
• Le soglie per l’assoggettamento a screening VIA possono essere dimezzate solo quando siano puntualmente dimostrati i presupposti previsti dalla disciplina applicabile; il generico richiamo alla presenza di vincoli ambientali, forestali, idrogeologici o archeologici non è sufficiente.
• Per le varianti progettuali non sostanziali, l’autorità competente può concludere la valutazione preliminare mediante un atto formale istruttorio che comunichi l’esito della verifica, se la legge non prescrive una diversa specifica forma provvedimentale.
• Il termine di sette giorni previsto per la notifica del decreto di esproprio prima dell’immissione in possesso riguarda le operazioni materiali di apprensione del bene; la sua violazione non incide sulla validità del decreto e deve essere fatta valere mediante opposizione da verbalizzare durante le operazioni, al fine di ottenerne il differimento.

Come è indicizzato