Sentenza n. 1194/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato nel 2016 sette RVC ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, che il GSE aveva inizialmente approvato. A seguito di controlli, il GSE aveva comunicato l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo entro dieci giorni un’ampia documentazione, comprendente autodichiarazioni dei clienti, documenti di identità, prova della prima attivazione o dell’avvio degli impianti, fatture e prova della non soggezione agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili. L’impresa aveva chiesto una proroga di trenta giorni, concessa dal GSE con decorrenza retroattiva dal 10 marzo 2018, anziché dalla comunicazione del 28 marzo 2018, e aveva successivamente trasmesso buona parte della documentazione, chiedendo un ulteriore termine. Il GSE aveva comunque disposto l’annullamento d’ufficio delle RVC. In primo grado l’impresa aveva dedotto, tra l’altro, violazione di legge, dei principi di legalità, collaborazione e buona fede, del giusto procedimento e del diritto di difesa, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità, carenza di istruttoria, difetto dei presupposti e inadeguatezza della motivazione. In appello ha contestato il riconoscimento al GSE di un potere di controllo esercitato oltre i limiti normativi, la carenza di motivazione, l’erroneità della decisione sulla proroga, la richiesta di documentazione non prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC, la violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento e la necessità della liberatoria dei clienti finali. Ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello limitatamente alla domanda di annullamento, riformando la sentenza del TAR e accogliendo il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto legittimo in astratto il potere del GSE di svolgere controlli e chiedere integrazioni documentali utili alla verifica dei presupposti degli incentivi, ma ha giudicato illegittimo l’esercizio concreto di tale potere. Le RVC erano state presentate nel 2016 e dovevano essere valutate secondo il d.m. 28 dicembre 2012, non secondo la disciplina successiva del d.m. 11 gennaio 2017, che attribuisce rilievo anche a violazioni formali o incongruenze documentali. Ai sensi della disciplina applicabile, l’annullamento presupponeva modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi. Nel caso concreto non erano state contestate falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese, né inadempimenti o sopravvenute carenze dei requisiti; l’annullamento era invece fondato sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla normativa vigente al momento della presentazione delle RVC. Il GSE aveva inoltre trasformato il controllo a campione riferito a specifici progetti in un controllo massivo e generalizzato sull’attività dell’operatore, imponendo una quantità anomala di adempimenti. È stata ritenuta illegittima anche la gestione della proroga: il termine di trenta giorni era stato fatto decorrere retroattivamente dalla richiesta dell’impresa, non dalla comunicazione di concessione, e il GSE non aveva valutato adeguatamente la richiesta di ulteriore tempo nonostante la trasmissione di gran parte della documentazione. Ciò ha determinato una lesione della partecipazione procedimentale e dei principi di adeguatezza, collaborazione, buona fede e tutela dell’affidamento. La domanda di risarcimento è stata invece respinta perché genericamente formulata: l’impresa non aveva allegato con sufficiente determinatezza l’evento dannoso, i fatti costitutivi della pretesa, il nesso causale e gli altri elementi dell’illecito, in violazione dell’onere di allegazione e prova gravante sul danneggiato. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate, anche in ragione dell’inammissibilità di alcune censure nuove proposte in appello e della genericità della domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e amministrazione

  Il principio di collaborazione e buona fede costituisce parametro di legittimità dell’attività amministrativa e impedisce all’amministrazione di fondare la decadenza da un beneficio sul mancato adempimento di obblighi documentali non previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE ... esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi

  Per le RVC presentate anteriormente al d.m. 11 gennaio 2017, il presupposto dell’annullamento è costituito dal rilevamento di modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, incidenti sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi. I controlli devono riguardare la corretta esecuzione dei progetti e la documentazione prevista dalla disciplina vigente.

• art. 14, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Il potere di controllo non consente di trasformare la verifica a campione in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico.

• art. 14, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l'annullamento dei certificati

  L’annullamento dei certificati richiede un’irregolarità sostanziale, riferita all’esecuzione del progetto e causalmente incidente sulla quantificazione o sull’erogazione dell’incentivo.

• art. 14, comma 3, delibera AEEG EEN 9/11

  documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione

  Nei progetti standardizzati l’operatore deve conservare la documentazione necessaria a verificare quanto dichiarato, il rispetto dei requisiti delle schede tecniche, il numero delle unità fisiche interessate e le autorizzazioni richieste; la disposizione non legittima la richiesta di documenti ulteriori non prescritti dalla normativa.

• art. 1, comma 1, delibera AEEG EEN 9/11

  attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti

  Il controllo a campione deve essere puntuale e riferito a progetti selezionati, non esteso indiscriminatamente alla generalità delle attività dell’operatore.

• art. 11 e Allegato 3 d.lgs. 28/2011

  obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili

  La prova della non soggezione agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili può rilevare solo nei limiti in cui sia richiesta dalla disciplina applicabile e sia collegata alla verifica dei presupposti sostanziali dell’incentivo.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve contenere un’esposizione completa e autosufficiente dei fatti costitutivi della pretesa, compreso l’evento dannoso.

• art. 73 c.p.a.

  La fase di trattazione può essere utilizzata per provare fatti già compiutamente allegati, non per colmare la mancata allegazione degli elementi essenziali della fattispecie risarcitoria.

• art. 2043 c.c.

  Chi agisce per il risarcimento deve allegare e provare condotta illecita, evento dannoso, elemento soggettivo e nesso causale.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo opera pienamente il principio dispositivo: il ricorrente deve allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 1223 c.c.

  La domanda risarcitoria deve rappresentare in modo intellegibile il rapporto causale tra la condotta asseritamente lesiva e le conseguenze pregiudizievoli.

Massime di principio

• Il potere dell’ente gestore di controllare i presupposti per l’erogazione di incentivi pubblici e di chiedere integrazioni documentali deve essere esercitato secondo la disciplina vigente al momento della presentazione della domanda e non può fondare la decadenza sulla mancata produzione di documenti la cui redazione o conservazione non era allora prescritta.
• Quando la disciplina applicabile collega l’annullamento o la decadenza da incentivi a modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull’erogazione del beneficio, la mera incompletezza documentale, non accompagnata dalla prova di falsità, non veridicità o di un’irregolarità sostanziale del progetto, non è sufficiente a giustificare la misura sfavorevole.
• Il controllo a campione su progetti incentivati deve mantenere carattere puntuale e riferito ai singoli progetti o interventi selezionati; non può essere trasformato in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico.
• La fissazione del termine per produrre documenti nell’ambito di un procedimento di controllo deve essere adeguata alla quantità e alla complessità degli adempimenti richiesti. La concessione di una proroga con decorrenza retroattiva e il mancato esame di una successiva richiesta di ulteriore termine possono ledere la partecipazione procedimentale, la buona fede e il legittimo affidamento del destinatario.
• Nell’azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo, il ricorrente deve allegare nell’atto introduttivo, in modo completo, autosufficiente e sufficientemente circostanziato, l’evento dannoso e gli altri fatti costitutivi dell’illecito, oltre a doverli successivamente provare. Non è consentito colmare la genericità dell’allegazione mediante rinvii a documenti esterni o attraverso la successiva attività istruttoria.
• La domanda di annullamento può essere accolta anche quando la domanda risarcitoria è respinta per difetto di allegazione e prova, trattandosi di domande autonome soggette a differenti regole di deduzione e dimostrazione.

Come è indicizzato