Sentenza n. 397/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva ottenuto nel 2000 una concessione edilizia in sanatoria, ai sensi della legge n. 47/1985, per due manufatti realizzati negli anni 1976 e 1982. Dopo avere eseguito modifiche consistenti nell'abbassamento della copertura e nella sostituzione di una porzione del manufatto, il Comune aveva contestato difformità rispetto al titolo edilizio e ordinato il ripristino. L'interessato presentava quindi istanza di sanatoria edilizia e domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica. Il Comune respingeva la sanatoria ritenendo inefficace il precedente condono per la mancata acquisizione del parere dell'autorità paesaggistica, e negava la compatibilità paesaggistica ritenendola non accertabile ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. 42/2004 e della normativa sopravvenuta. Il ricorrente deduceva, quanto al primo diniego, violazione degli artt. 32 e 35 della legge n. 47/1985, dell'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 3, 21-septies e 21-nonies della legge n. 241/1990 e dell'art. 12 del d.l. n. 2/1988, nonché difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione. Contestava l'esistenza del vincolo paesaggistico, sosteneva la formazione del silenzio-assenso sul parere paesaggistico, qualificava il parere come atto endoprocedimentale e rilevava l'assenza di un annullamento in autotutela del condono. Deduceva inoltre la contraddittorietà tra il diniego e la precedente ordinanza di demolizione, che aveva qualificato i manufatti come condonati e le opere successive come difformità dal condono. Quanto al diniego paesaggistico, denunciava la mancata acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza e del parere della Commissione Locale per il Paesaggio, nonché l'insufficienza della motivazione e la mancata applicazione dell'art. 167, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 42/2004, in ragione dell'assenza di aumento di volume e superficie.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato entrambi i dinieghi. Ha ritenuto infondate le censure relative all'insufficiente indicazione della base normativa del primo diniego, all'inesistenza del vincolo paesaggistico e alla formazione del parere favorevole per silentium. L'area risultava vincolata alla data di entrata in vigore della legge n. 431/1985, anche in ragione della disciplina urbanistica allora vigente; inoltre, l'art. 32 della stessa legge qualificava il silenzio dell'autorità paesaggistica come rifiuto e non risultava comunque presentata una specifica domanda diretta a ottenere il parere. Ha invece accolto le censure concernenti la qualificazione della precedente concessione in sanatoria come inefficace. Il parere paesaggistico costituisce ordinariamente un atto endoprocedimentale e un presupposto necessario per il rilascio del titolo in sanatoria: la sua mancanza avrebbe dovuto comportare l'illegittimità del titolo, non la sua inefficacia. Il Comune, che all'epoca rivestiva sia il ruolo di autorità competente sul condono sia quello di autorità delegata alla tutela paesaggistica, non poteva dopo circa venticinque anni limitarsi a disconoscere gli effetti del titolo senza considerare la propria responsabilità nella mancata acquisizione del parere. Il titolo, pur illegittimo, aveva consolidato i propri effetti e non risultava più annullabile in autotutela per il decorso di un tempo non ragionevole e per la mancanza dei presupposti dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il provvedimento era inoltre contraddittorio perché qualificava da un lato la concessione come inefficace e dall'altro i manufatti come costruzioni condonate, in contrasto anche con la precedente ordinanza di demolizione, che aveva riconosciuto il condono e contestato soltanto difformità successive. È stato accolto anche il secondo motivo: una volta esclusa la legittimità del diniego edilizio, il Comune avrebbe dovuto procedere all'istruttoria paesaggistica, acquisendo il parere vincolante della Soprintendenza ai sensi dell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004 e il parere tecnico-consultivo della Commissione Locale per il Paesaggio previsto dal regolamento edilizio. Il diniego paesaggistico, fondato su una motivazione insufficiente e adottato senza tali pareri, era illegittimo. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31 e ss. legge 47/1985

  Disciplina il condono edilizio richiesto dal ricorrente e sulla base della quale era stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria.

• art. 32 legge 47/1985

  Richiede, per gli immobili sottoposti a vincolo, il parere dell'autorità preposta alla tutela; la sua mancanza incide sulla legittimità del titolo, ma non determina automaticamente la sua inefficacia.

• art. 35 legge 47/1985

  Richiamato nel motivo di ricorso in relazione al procedimento di condono; non è stata ritenuta una base per qualificare come inefficace il titolo già rilasciato.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal ricorrente con riguardo alla sanatoria edilizia; la decisione non fonda su tale disposizione il principale principio decisorio.

• art. 3 legge 241/1990

  Impone una motivazione comprensibile e sufficiente; il diniego paesaggistico è stato ritenuto motivazionalmente insufficiente e il diniego edilizio intrinsecamente contraddittorio.

• art. 21-nonies legge 241/1990

  L'annullamento d'ufficio è subordinato, tra l'altro, al rispetto di un termine ragionevole; dopo circa venticinque anni il titolo non poteva essere rimosso in autotutela per la carenza di tale presupposto.

• art. 1 legge 431/1985

  La disciplina vincolistica applicabile alla data del 23 agosto 1985 comportava l'assoggettamento dell'area al vincolo paesaggistico.

• art. 32, comma 3, legge 431/1985

  Esclude la formazione di un parere paesaggistico favorevole per silentium, qualificando il silenzio come rifiuto nei casi considerati.

• art. 4 legge regionale Veneto 63/1994

  Aveva subdelegato ai Comuni, nel periodo rilevante, funzioni relative alle autorizzazioni paesaggistiche; ciò rafforza la responsabilità del Comune per la mancata acquisizione del parere.

• art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Richiamato in relazione alla possibilità di accertare la compatibilità paesaggistica per interventi privi di aumento di volume o superficie; il Comune avrebbe dovuto esaminare tale possibilità nell'ambito della corretta istruttoria.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Impone l'acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza nell'ambito dell'accertamento di compatibilità paesaggistica.

• art. 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004

  Richiamato dal ricorrente in relazione al procedimento di compatibilità paesaggistica; la decisione valorizza la necessità della relativa istruttoria.

• art. 10 regolamento edilizio comunale

  Prevede il ruolo tecnico-consultivo della Commissione Locale per il Paesaggio, il cui parere avrebbe dovuto essere acquisito.

Massime di principio

• La mancata acquisizione del parere paesaggistico prescritto per il condono edilizio incide ordinariamente sulla legittimità della concessione in sanatoria, quale presupposto endoprocedimentale necessario, ma non determina automaticamente la sua inefficacia; l'amministrazione deve contestualmente considerare gli effetti prodotti dal titolo e i rimedi di autotutela applicabili.
• Quando il Comune riveste contemporaneamente il ruolo di autorità competente sul condono edilizio e di autorità delegata alla tutela paesaggistica, non può, a distanza di molti anni, imputare al privato la mancata acquisizione del parere paesaggistico senza considerare che avrebbe potuto e dovuto acquisirlo prima del rilascio del titolo.
• Un titolo edilizio illegittimo, rilasciato da molti anni, non può essere rimosso mediante annullamento d'ufficio se non ricorrono i presupposti dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, tra cui il rispetto di un termine ragionevole; il decorso di circa venticinque anni può impedire l'esercizio dell'autotutela demolitoria.
• È illegittimo un provvedimento amministrativo che qualifichi contemporaneamente un titolo edilizio come inefficace e le opere come condonate, quando la stessa amministrazione abbia in precedenza riconosciuto il titolo e contestato soltanto difformità successive: tale contraddizione incide sulla motivazione e sulla ricostruzione dei presupposti di fatto.
• Nell'accertamento della compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004, il Comune non può negare l'istanza con una motivazione meramente assertiva senza svolgere la necessaria istruttoria e acquisire il parere vincolante della Soprintendenza e, ove previsto dalla disciplina locale, il parere della Commissione Locale per il Paesaggio.

Come è indicizzato