Sentenza del 18/06/2020 n. 11832 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’avviso di accertamento ICI per l’anno 2001 relativo a un’area di 148.528 mq, di cui 78.512 mq riconosciuti dalla società come edificabili. La contribuente aveva impugnato l’accertamento, contestando la duplicazione d’imposta, la natura edificabile e la valutazione dell’area, anche in relazione ai vincoli ambientali e alla sua asserita pertinenzialità rispetto al fabbricato. La CTP di Milano aveva accolto il ricorso e la CTR Lombardia, con sentenza n. 127/10, aveva respinto l’appello comunale. Il Comune ha proposto sette motivi di ricorso per cassazione, deducendo, tra l’altro, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, erronea valutazione della pertinenzialità e dell’edificabilità, errato riparto dell’onere probatorio, assenza di doppia imposizione e correttezza del valore determinato secondo i parametri comunali. La società ha inoltre contestato in via condizionata la sanzione applicata nella misura massima.

La decisione

La Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, cassato la sentenza della CTR e, non essendo necessari ulteriori accertamenti, ha deciso nel merito rigettando il ricorso originario della società. Ha ritenuto non dimostrata la pertinenzialità: essa richiede un’effettiva e stabile destinazione al servizio del fabbricato, tale da sterilizzare concretamente lo ius edificandi; inoltre, la società non aveva presentato dichiarazione ICI e aveva richiesto nel 2001 un titolo edilizio per ampliare il centro, chiedendone poi più volte la proroga. L’edificabilità va desunta dalla qualificazione urbanistica dell’area, senza che siano necessari l’approvazione regionale del piano o strumenti attuativi; la base imponibile considera l’area unitariamente, pur tenendo conto dei diversi livelli di edificabilità nella stima. Non vi era doppia imposizione: il primo avviso riguardava il fabbricato, tassato sul valore contabile, mentre quello impugnato riguardava l’area, valutata al valore venale. La valutazione comunale, basata sui valori deliberati per la zona e ridotta del 20% per la situazione concreta, non è stata efficacemente confutata dalla società, le cui contestazioni sono state giudicate generiche. È stata respinta anche la censura sulla sanzione massima: la mancata dichiarazione e il mancato pagamento, la perdita di gettito e la recidiva ne giustificavano l’applicazione. Le spese di merito sono state compensate; la società è stata condannata alle spese di legittimità, liquidate in 5.300 euro, oltre accessori di legge e rimborso forfettario del 15%.

Norme richiamate

• Articolo 112 c.p.c.

  La norma disciplina la corrispondenza tra domanda e decisione. La violazione era stata dedotta dal Comune, ma la pronuncia non formula su questo specifico profilo un autonomo principio applicativo.

• Articolo 817 c.c.

  L'attribuzione della qualita' di pertinenza fonda sul criterio fattuale e cioe' sulla destinazione effettiva e concreta della cosa al servizio o ornamento di un'altra, secondo la relativa definizione contenuta nell'articolo 817 c.c.. Ne deriva che, per qualificare come pertinenza di un fabbricato un'area edificabile, e' necessario che intervenga un'oggettiva e funzionale modificazione dello stato dei luoghi che sterilizzi in concreto e stabilmente lo "ius edificandi" e che non si risolva, quindi, in un mero collegamento materiale, rimovibile "ad libitum".

  La pertinenzialità richiede una destinazione concreta e stabile dell’area al servizio del fabbricato, resa riconoscibile da elementi oggettivi; un collegamento materiale facilmente rimovibile non è sufficiente. Nel caso di area edificabile, il vincolo deve in concreto neutralizzare stabilmente la capacità edificatoria.

• Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, articoli 1, comma 2, e 2, comma 1, lettere a) e b)

  Ai fini dell'imposta di cui all'articolo 1, per fabbricato si intende l'unita' immobiliare iscritta o che deve essere iscritta nel catasto edilizio urbano, considerandosi parte integrante del fabbricato l'area occupata dalla costruzione e quella che ne costituisce pertinenza...; per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi...

  L’area che costituisce pertinenza del fabbricato è attratta nel regime del bene principale e non è autonomamente tassata come area; altrimenti, se è utilizzabile a scopo edificatorio secondo gli strumenti urbanistici, è imponibile come area fabbricabile. La pertinenzialità costituisce deroga alla regola dell’imponibilità dell’area edificabile e va accertata rigorosamente.

• Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, articolo 5, commi 2, 3 e 5

  Da cio' consegue che, al fine di determinare in concreto la base imponibile, la valutazione dell'area medesima deve essere effettuata secondo il criterio del valore commerciale complessivo (non segmentato in ragione del valore attribuibile alle singole parti che la compongono), tenendo ben presenti i differenti livelli di edificabilita' di queste ultime.

  Per l’area fabbricabile la base imponibile è determinata in riferimento al valore venale in comune commercio. L’area interessata dalla trasformazione urbanistica è considerata unitariamente e non si scorporano singole porzioni per la loro diversa destinazione interna, pur dovendo tali differenze incidere sulla concreta stima del valore.

• Decreto-legge n. 203 del 2005, articolo 11-quaterdecies, comma 16, convertito dalla legge n. 248 del 2005; decreto-legge n. 223 del 2006, articolo 36, comma 2, convertito dalla legge n. 248 del 2006

  la natura edificabile di un'area (ai fini dell'applicabilita' del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale) deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione, e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi

  Ai fini ICI, l’edificabilità rileva già sulla base della qualificazione attribuita all’area dal piano regolatore generale adottato dal Comune; non occorrono né la successiva approvazione regionale né l’adozione di strumenti urbanistici attuativi.

• Legge n. 446 del 1997, articoli 52 e 59, lettera g), e decreto legislativo n. 267 del 2000

  la delibera con cui la giunta municipale provvede, ai sensi della L. n. 446 del 1997, articolo 52, ad indicare i valori di riferimento delle aree edificabili, come individuati dall'ufficio tecnico comunale sulla base di informazioni acquisite presso operatori economici della zona, e' legittima, costituendo esercizio del potere, riconosciuto al consiglio comunale dalla L. n. 446 cit., articolo 59, lettera g), e riassegnato alla giunta dal Decreto Legislativo n. 267 del 2000, di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili

  Il Comune può individuare periodicamente valori venali di riferimento per zone omogenee. Tali valori non hanno natura imperativa, ma costituiscono elementi presuntivi e indici di valutazione utilizzabili dal giudice; nel caso deciso, il valore comunale era stato inoltre ridotto del 20% in considerazione della situazione concreta.

• Decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, articolo 7

  L'applicazione delle sanzioni nella misura massima delle sanzioni deve ritenersi corretta atteso che la societa' non ha mai presentato dichiarazione ICI, ne' pagato l'imposta producendo perdita di gettito per gli anni passati non piu' accertabili e stante l'elevato importo evaso ed il comportamento recidivo da parte di (---) s.p.a. che non ha mai posto rimedio all'omessa dichiarazione e all'omesso versamento.

  La doglianza relativa alla mancata graduazione della sanzione è stata respinta: nel caso concreto l’applicazione della misura massima è stata ritenuta giustificata dall’omessa dichiarazione e dal mancato pagamento protratti, dalla perdita di gettito, dall’importo evaso e dalla recidiva.

Massime di principio

• Un’area edificabile può essere esclusa dall’autonoma imposizione come pertinenza solo se il proprietario dimostra una destinazione effettiva, concreta e stabile al servizio del fabbricato; il semplice collegamento fisico o una qualificazione formale non bastano se l’area resta liberamente destinabile a edificazione.
• La dichiarazione tributaria è rilevante per rendere conoscibile il vincolo pertinenziale: l’omessa dichiarazione può impedire di introdurre soltanto in giudizio la contestazione fondata sulla pertinenzialità.
• La richiesta di titoli edilizi e delle relative proroghe può costituire un elemento concreto contrario alla tesi del vincolo pertinenziale, perché manifesta la volontà di esercitare lo ius edificandi.
• Ai fini ICI l’edificabilità può sussistere già in base al piano regolatore generale adottato dal Comune, senza attendere l’approvazione regionale o gli strumenti attuativi; l’effettiva edificabilità e le limitazioni concrete incidono soprattutto sulla stima del valore.
• Se fabbricato e area sono oggetto di distinti avvisi e basi imponibili — valore contabile per il fabbricato e valore venale per l’area — la coincidenza parziale dei riferimenti catastali o descrittivi non dimostra, da sola, una duplicazione d’imposta.
• I valori comunali deliberati per zone omogenee costituiscono parametri presuntivi, non vincolanti in assoluto; chi ne contesta l’applicazione deve formulare rilievi specifici e documentati sulla situazione del terreno e sul valore concreto.
• L’applicazione della sanzione nella misura massima può essere confermata quando la gravità della condotta risulta motivata da omessa dichiarazione e omesso pagamento, perdita di gettito, importo evaso e recidiva.