Sentenza n. 7625/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, aggiudicataria dei lotti 3 e 5 della procedura quinquennale, ha appellato la sentenza del TAR Abruzzo che aveva respinto il ricorso contro la determinazione AREACOM del 30 dicembre 2025. In via preliminare ha dedotto la nullità della sentenza per motivazione apparente e omessa pronuncia su questioni e censure autonome, chiedendo la rimessione al primo giudice; ha inoltre contestato che il TAR non avesse esaminato l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione. Nel merito, ha sostenuto che l’atto, pur denominato annullamento in autotutela, non potesse essere qualificato come revoca e che il ritiro contrastasse con le precedenti sentenze del TAR che avevano confermato la legittimità della gara, nonché con buona fede, proporzionalità e tutela dell’affidamento. Ha contestato la valutazione del proprio apporto procedimentale e l’istruttoria, deducendo che l’Amministrazione già disponeva dei dati acquisiti nella gara e nei giudizi precedenti e che non aveva adeguatamente coinvolto le aziende sanitarie. Ha censurato la prospettata futura concentrazione della gara in un unico lotto regionale per contrasto con concorrenza, accesso al mercato e art. 58 d.lgs. 36/2023. Ha contestato la fondatezza della motivazione economica, rilevando che i valori comparati erano riferiti al 2023, che per quattro lotti i canoni aggiudicati sarebbero stati inferiori a quelli correnti (rispettivamente del 3,12%, 10,90%, 16,82% e 3,08%), che il contratto consentiva l’adeguamento dei canoni al parco apparecchiature e comprendeva prestazioni ulteriori, cybersecurity e copertura dei danni accidentali; ha inoltre sostenuto che il risparmio fosse ipotetico e che fosse possibile adeguare il contratto senza ritirare la gara. Ha contestato l’autorizzazione alle procedure negoziate e ai contratti ponte, assumendone l’incoerenza e l’assenza dei presupposti, e ha infine censurato la condanna alle spese del primo grado. AREACOM ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per genericità e, quanto al lotto 5, la sopravvenuta carenza d’interesse; ha difeso il ritiro come revoca fondata sul Programma operativo regionale 2025-2027 e sulle sopravvenute esigenze di contenimento della spesa e revisione dei fabbisogni.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. Sono state respinte le eccezioni di inammissibilità dell’appello e di sopravvenuta carenza d’interesse sul lotto 5: l’atto di appello individuava specificamente i capi contestati e la futura procedura autonoma in Molise era eventuale e non assicurava la stessa utilità dell’aggiudicazione rimossa. La censura di nullità della sentenza per difetto di motivazione è infondata: la motivazione del TAR era intelligibile e consentiva di ricostruire le ragioni del rigetto; sinteticità, mancato esame analitico di ogni deduzione e possibile errore non determinano nullità, né ricorrevano i presupposti per il rinvio ex art. 105 c.p.a. La doglianza sull’omesso esame dell’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione in primo grado è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse, non potendo la parte ricorrente dolersi della mancata decisione su un’eccezione avversaria che avrebbe potuto condurre a una pronuncia processuale a sé sfavorevole. È stata confermata la qualificazione dell’atto come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990: prevalgono contenuto e presupposti sostanziali sul nomen iuris, e il provvedimento non rilevava vizi originari della gara, ma ritirava la procedura per sopravvenute esigenze di contenimento della spesa e revisione dell’assetto di servizi, costi e fabbisogni. La precedente convalida giudiziale della legittimità della gara non impediva il riesame per fatti e interessi sopravvenuti. È stata respinta la censura sulla partecipazione procedimentale: la società era stata posta in condizione di partecipare, ma aveva dichiarato di non voler fornire ulteriori documenti o valutazioni; l’Amministrazione non era tenuta a supplire all’inerzia dell’interessata né a confutare apporti non presentati. L’impugnazione della prospettata gara in lotto unico è stata respinta perché si trattava di una mera opzione organizzativa, non definitiva e non immediatamente lesiva. L’art. 58 d.lgs. 36/2023 non impone in assoluto la suddivisione in lotti, pur richiedendo che la stazione appaltante giustifichi la scelta di non suddividere; la relativa valutazione è prematura finché non vi sia una decisione definitiva e motivata. Sono state respinte le censure sulla mancanza di risparmio effettivo: il ritiro non poggiava soltanto sulla comparazione dei canoni, ma sulla necessità, derivante dalla programmazione regionale sopravvenuta, di rivedere fabbisogni, massimali, prestazioni, costi fissi, personale e organizzazione. Non era necessario quantificare già il risparmio esatto della futura gara; il sindacato giudiziale è limitato alla verifica di manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà, non riscontrate. È stata respinta anche la censura sui contratti ponte: essi erano misure temporanee, limitate al tempo necessario per attivare la nuova gara centralizzata, prevista entro gennaio 2026, funzionali alla continuità di un servizio essenziale e proporzionate alla riedizione della gara. Infine, è stata respinta la censura sulle spese del primo grado, correttamente poste a carico della parte soccombente. Le spese dell’appello sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 40, comma 2, e 101, comma 1, c.p.a.

  L’atto di appello individua infatti con sufficiente precisione i capi della sentenza contestati, espone le ragioni per le quali le relative statuizioni sarebbero erronee e instaura un’adeguata relazione critica tra la motivazione della pronuncia e le censure formulate, senza risolversi nella mera riproposizione dei motivi dedotti in primo grado; non ricorre, pertanto, la violazione degli artt. 40, comma 2, e 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello è ammissibile quando individua i capi impugnati e instaura un rapporto critico adeguato con le ragioni della sentenza, senza limitarsi a riproporre i motivi di primo grado.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  La nullità della sentenza per carenza di motivazione ricorre soltanto quando questa manchi materialmente oppure sia meramente apparente, ossia quando, pur essendo graficamente esistente, non renda percepibile il fondamento della decisione perché sorretta da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice.

  La nullità per difetto di motivazione è circoscritta alla mancanza materiale o alla motivazione meramente apparente; non basta una motivazione sintetica, l’omesso esame analitico di ogni deduzione o l’asserita erroneità della decisione.

• art. 111, comma 6, Cost.

  La nullità della sentenza per carenza di motivazione ricorre soltanto quando questa manchi materialmente oppure sia meramente apparente, ossia quando, pur essendo graficamente esistente, non renda percepibile il fondamento della decisione perché sorretta da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice.

  La garanzia costituzionale della motivazione è violata quando il fondamento della decisione non sia percepibile per mancanza materiale o apparenza della motivazione, non per la sola sinteticità o incompletezza analitica.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  La nullità della sentenza per carenza di motivazione ricorre soltanto quando questa manchi materialmente oppure sia meramente apparente, ossia quando, pur essendo graficamente esistente, non renda percepibile il fondamento della decisione perché sorretta da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice.

  La nullità per violazione dell’obbligo di motivazione richiede che la motivazione sia materialmente mancante o non consenta di comprendere il ragionamento decisorio.

• art. 105 c.p.a.

  Deve pertanto escludersi sia la dedotta violazione dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. e dell’art. 111, sesto comma, Cost., sia la ricorrenza dei presupposti per la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

  La rimessione al primo giudice non è giustificata dalla mera contestazione della correttezza o completezza della motivazione, quando la sentenza esponga ragioni intelligibili e non sia nulla.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Sebbene il dispositivo contenga la formula “annullamento in autotutela”, l’atto deve essere qualificato, in base al suo contenuto sostanziale e indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione, come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990: esso, infatti, non individua vizi originari della procedura o dell’aggiudicazione, né ne afferma l’illegittimità, ma rimuove gli atti di gara in ragione di circostanze e interessi pubblici sopravvenuti, che avrebbero reso necessario un nuovo apprezzamento della convenienza e dell’adeguatezza dell’assetto precedentemente definito.

  La qualificazione come revoca dipende dai presupposti, dalla funzione e dagli effetti sostanziali dell’atto, non dal nomen iuris: è revoca il ritiro fondato su circostanze e interessi pubblici sopravvenuti, senza contestazione di vizi originari.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  Né la mera prospettazione del lotto unico può reputarsi di per sé contraria all’art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023, poiché tale disposizione, pur valorizzando la suddivisione degli appalti in lotti quale strumento di promozione dell’accesso al mercato, non configura un obbligo assoluto, ma consente alla stazione appaltante di non procedervi, purché dia conto delle ragioni della propria scelta.

  La suddivisione in lotti è favorita in funzione dell’accesso al mercato, ma non è obbligatoria in assoluto; la scelta di non suddividere deve essere giustificata dalla stazione appaltante e può essere sindacata sulla base della determinazione definitiva e delle ragioni rese conoscibili.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento amministrativo di ritiro dipende dal suo contenuto sostanziale, dai presupposti, dalla funzione e dagli effetti, non dalla denominazione utilizzata: ricorre la revoca quando l’Amministrazione non rileva vizi originari dell’atto, ma lo rimuove per circostanze e interessi pubblici sopravvenuti.
• Una sentenza è nulla per difetto di motivazione soltanto se la motivazione manca materialmente o è meramente apparente, perché non consente di percepire il fondamento della decisione; non sono sufficienti la sinteticità, il mancato esame analitico di ogni deduzione o l’asserita erroneità della motivazione.
• La parte non ha interesse a impugnare la mancata decisione su un’eccezione processuale proposta dalla controparte quando l’accoglimento della censura non le procurerebbe un’utilità concreta e potrebbe condurre a una pronuncia processuale a sé sfavorevole.
• Nel procedimento di autotutela, la partecipazione è assicurata consentendo all’interessato di presentare le proprie ragioni; l’Amministrazione non deve supplire all’inerzia di chi, pur posto in condizione di partecipare, non formula osservazioni né apporta elementi da valutare.
• La revoca di una gara aggiudicata può essere giustificata da sopravvenute esigenze di revisione della programmazione finanziaria e organizzativa, quando l’Amministrazione ne esponga le ragioni e la necessità di riconsiderare l’assetto contrattuale; non è indispensabile quantificare già in tale fase l’esatto risparmio della futura procedura, fermo il sindacato sulla manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà.
• La suddivisione di un appalto in lotti è uno strumento di promozione dell’accesso al mercato, ma non un obbligo assoluto; la legittimità della scelta di procedere con un lotto unico va valutata rispetto a una determinazione definitiva e alle specifiche ragioni che la stazione appaltante deve rendere conoscibili.

Come è indicizzato