Sentenza n. 4334/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale e la sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso. Ha sostenuto che, ai sensi dell'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998 e della normativa regionale campana, gli impianti di distribuzione carburanti costituiscono opere di urbanizzazione localizzabili nelle diverse zone urbanistiche, salvo vincoli paesaggistici, ambientali, monumentali o inclusione in zona omogenea A. Ha contestato che l'art. 44 del PTCP della Provincia di Caserta potesse imporre un vincolo diretto di inedificabilità, deducendo la natura meramente programmatica e di indirizzo del piano provinciale e sostenendo che la successiva l.r. Campania n. 13/2024 avrebbe confermato tale interpretazione mediante l'abrogazione dell'art. 18, comma 7, l.r. n. 16/2004. Ha inoltre dedotto violazione della disciplina sulla distribuzione dei carburanti, violazione della libertà di iniziativa economica, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento, nonché disparità di trattamento rispetto ad altri impianti asseritamente autorizzati in zone agricole. È stato infine riproposto il motivo relativo alla presentazione dell'istanza tramite SUAP anziché tramite la piattaforma SUED.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto l'impianto di distribuzione carburanti dai due fabbricati annessi, valutando tuttavia l'intervento nella sua unitarietà progettuale, quale insediamento di natura mista. I fabbricati destinati a laboratorio, somministrazione e ristorazione risultano incompatibili con l'art. 34 delle NTA del PRG, che destina l'area agricola alla funzione agricola e alla salvaguardia del paesaggio e dell'equilibrio ecologico. Quanto al distributore, il Collegio ha riconosciuto in astratto la regola di liberalizzazione posta dall'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998, ma ha ritenuto che l'area fosse sottoposta al regime di inedificabilità previsto dall'art. 44, comma 3, delle NTA del PTCP, qualificato come vincolo paesaggistico con effetto conformativo e precettivo, prevalente sulla pianificazione comunale e ostativo anche alla localizzazione dell'impianto. Il PTCP, nella disciplina vigente al momento dell'adozione del diniego, non aveva quindi soltanto funzione programmatica: poteva imporre un limite minimo alla discrezionalità comunale, impedendo previsioni urbanistiche ampliative incompatibili con la tutela dei valori rurali, storici e agricoli. La l.r. Campania n. 13/2024 è stata qualificata come disposizione innovativa e non interpretativa, applicabile ai rapporti sorti dopo la sua entrata in vigore; non poteva pertanto incidere sul diniego adottato nel 2023. La censura sulla disparità di trattamento è stata dichiarata inammissibile per genericità, non essendo stata dimostrata la piena sovrapponibilità dell'impianto comparato, soprattutto quanto alla natura mista e ai fabbricati commerciali. Il motivo sul SUED è stato assorbito e comunque ritenuto privo di utilità concreta, poiché il provvedimento era plurimotivato e le ragioni sostanziali restavano autonomamente decisive. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori e spese generali.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998

  La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

  La localizzazione degli impianti è liberalizzata e compatibile con le destinazioni urbanistiche, salvo le aree soggette a vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e le zone omogenee A; la regola non consente comunque interventi unitari comprendenti fabbricati commerciali incompatibili con la disciplina agricola né opera in presenza del vincolo conformativo imposto dal PTCP.

• art. 34 NTA del PRG del Comune di Aversa

  Sono destinate all'esercizio dell'agricoltura, inteso non soltanto con funzione produttiva ma anche con funzione di salvaguardia del sistema idrogeologico, del paesaggio agrario e dell'equilibrio ecologico e naturale.

  La destinazione agricola, letta unitariamente con la disciplina sovraordinata del PTCP, impedisce la realizzazione dei fabbricati commerciali e di ristorazione previsti nel progetto.

• art. 44, comma 3, NTA del PTCP della Provincia di Caserta

  Il territorio rurale e aperto complementare alla città è destinato dai PUC ad attività rurali in regime di inedificabilità, salvo il recupero dell'edilizia esistente senza incremento del carico insediativo.

  La disposizione ha natura direttamente conformativa e precettiva, imponendo un limite minimo di inedificabilità a tutela dei valori rurali, storici, agricoli e paesaggistici, prevalente sulle previsioni comunali incompatibili.

• art. 18, comma 7, l.r. Campania 16/2004, nel testo ratione temporis vigente

  Il Ptcp ha valore e portata di piano paesaggistico ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, articolo 143, nonché ... di piano di tutela nei settori della protezione della natura, dell'ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali.

  Essendo vigente al momento dell'adozione del diniego, fonda la natura precettiva, in parte qua, del PTCP applicabile alla controversia.

• art. 18, l.r. Campania 16/2004, come modificato dalla l.r. Campania 13/2024

  La pianificazione territoriale a scala provinciale si realizza mediante il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) con funzione di assetto strutturale-programmatico del proprio territorio.

  La modifica normativa ha carattere innovativo e non di interpretazione autentica; costituisce successione di leggi nel tempo e si applica ai rapporti sorti successivamente alla sua entrata in vigore.

• artt. 22 e 23 l.r. Campania 16/2004

  La pianificazione comunale deve essere esercitata in coerenza con la pianificazione territoriale regionale e provinciale e deve raccordarsi con il PTCP.

• art. 12 preleggi

  Il nuovo testo dell'art. 18 l.r. Campania 16/2004, non chiarendo una disposizione ambigua ma sostituendola con una disciplina diversa, non ha natura di legge di interpretazione autentica.

• art. 122 l.r. Campania 7/2020

  La disciplina regionale degli impianti di distribuzione carburanti non supera i vincoli urbanistici e paesaggistici sovraordinati né consente interventi incompatibili con il regime di inedificabilità del PTCP.

• art. 5, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La questione relativa al rapporto tra SUAP e SUED è rimasta assorbita e non è stata decisa nel merito, perché l'illegittimità sostanziale dell'intervento rendeva comunque inutile l'eventuale accoglimento della censura.

Massime di principio

• La localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti costituisce, in via generale, un mero adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell'art. 2, comma 1-bis, d.lgs. 32/1998, ma tale regime liberalizzato non opera nelle aree soggette a vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali, nelle zone omogenee A e nei casi in cui l'intervento unitario comprenda manufatti o attività incompatibili con la disciplina urbanistica dell'area.
• Quando una domanda riguarda congiuntamente un impianto di distribuzione carburanti e fabbricati commerciali o di ristorazione, la compatibilità urbanistica deve essere valutata considerando l'intervento nella sua unitarietà progettuale e nella sua natura mista, senza separare artificiosamente le componenti dell'insediamento.
• Un PTCP può svolgere, oltre a una funzione di indirizzo e coordinamento, una funzione direttamente conformativa e precettiva del territorio quando imponga un regime di inedificabilità finalizzato alla tutela dei valori rurali, storici, agricoli e paesaggistici; tale disciplina costituisce un limite minimo alla pianificazione comunale e prevale sulle previsioni locali ampliative o incompatibili.
• La modifica legislativa sopravvenuta che sostituisce una disciplina precedente con una normativa di contenuto diverso costituisce successione di leggi nel tempo e non interpretazione autentica, se non si limita a chiarire uno dei possibili significati della norma originaria; essa non incide sui rapporti sorti anteriormente alla sua entrata in vigore.
• La disparità di trattamento è dedotta in modo ammissibile solo quando il ricorrente indichi elementi specifici e univoci idonei a dimostrare la piena comparabilità delle situazioni, inclusi la natura, la consistenza e le caratteristiche dell'intervento; non è sufficiente richiamare genericamente precedenti autorizzazioni relative ad aree asseritamente analoghe.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la censura relativa a una singola ragione può essere assorbita o risultare priva di interesse quando le altre motivazioni, autonomamente idonee a sostenere il diniego, siano legittime e decisive.

Come è indicizzato